Framtiden for rus- og rusavhengighetsfeltet i EU fram til 2040 (framsynsrammescenarioer)
Innledning og bakgrunn
Denne siden inneholder informasjon om den siste oppdateringen av EUDAs rammescenarioer. Den gir bakgrunnsinformasjon om prosjektet, metodenotater og tilgang til selve scenarioene.
Hva er «scenarioer»?
Scenarioer er mye brukt i framsynsstudier i bedrifter og har også en sterk tradisjonell rolle i framsynsvirksomheten til EUs institusjoner og tekniske organer (1). Scenarieplanlegging tilbyr en strategi for å forberede seg på en rekke forskjellige framtider: I stedet for å forutsi en bestemt, mest sannsynlig framtid kartlegger scenarioer mulige alternative tendenser. Implikasjonene av disse tendensene kan deretter gjøres til gjenstand for drøftelse og refleksjon, noe som forbedrer en organisasjons evne til å ta forebyggende beslutninger. Scenarioer understreker at framtiden kan påvirkes. De inviterer oss til å tenke på hvordan vi kan oppnå ønskelige resultater, og hvordan vi kan unngå potensielt skadelige forløp.
EUDA (2) har siden 2019 bygd opp sin framsynskapasitet gjennom en rekke aktiviteter, blant annet arbeidsseminarer om framsynsforskning og trender, EUDAs verktøykasse for trendseminarer og utviklingen av de første pilotrammescenarioene. Målet er å utvikle kompetanse og verktøy som øker organisasjonens beredskap med hensyn til rustrender, politikk og praksis samt hjelpe eksterne interessenter med å bygge opp framsynskapasitet. De scenarioene som presenteres nedenfor, er en del av denne framtidsrettede strategien, og hensikten er å hjelpe organisasjonen med å gjenkjenne framtidige tendenser – både muligheter og utfordringer – i en tidlig fase og forberede seg på dem innenfor et stadig skiftende globalt narkotikalandskap.
Scenarioer: tre alternative framtider for rus- og rusavhengighetsfeltet i 2040
Velg ett av scenarioene.
Scenario 1: Harmoni i EU
I 2040 er den sosiale ulikheten i EU lavere enn noen gang tidligere i nyere tid. Etter å ha kommet seg gjennom en rekke kriser i midten av 2020-årene utviklet den økonomiske, sosiale og geografiske utjevningen seg raskt, noe som førte til en høy grad av kollektiv velferd: Folk har aldri hatt det så bra. Illegale rusmidler har kanskje ikke forsvunnet helt, men rusavhengigheten er på et historisk lavt nivå og forårsaker mindre skade enn noensinne. Den politiske polariseringen er betydelig redusert, og det er større tillit i samfunnet som helhet, noe som gjør det mye enklere å integrere det økende antallet unge arbeidstakere som flytter til (og innad i) EU. Migrasjon og innvandrere er blitt en sterk ressurs i et stadig mer mangfoldig Europa. Det fremmer innovasjon og øker verdiskapingen.
Beskrivelse av scenarioet
Hvor vi er, og hvordan vi kom dit: EU og verden i 2040
I 2040 nyter innbyggerne i EU en høy livskvalitet i det som i stadig større grad blir et «Velferds-Europa». Selv om det kanskje ikke virket slik i begynnelsen, gikk ikke erfaringene fra det vellykkede internasjonale samarbeidet under covid-19-pandemien tapt for verden, og etter de geopolitiske krisene i begynnelsen av 2020-årene har en renessanse for demokratiene stabilisert den globale økonomien. I 2040 begynner man å se resultatene av det harde arbeidet som ble utført i 2020- og 2030-årene for å dempe de mest alvorlige konsekvensene av klimaendringene og reversere miljøforringelsen. Etter mer enn et tiår der den globale oppmerksomheten i økende grad har vært rettet mot betydningen av innovasjon og teknologisk utvikling, er det dessuten nå rikelig med midler til vitenskapelig forskning, og kunnskap flyter fritt gjennom internasjonale nettverk.
Livet i EU i 2040
Samholdet i EU har gjort betydelige framskritt. I 2040 vil en effektiv innvandringspolitikk føre til at nyankomne raskt integreres, og unge innvandrere vil oppveie effekten av en langsomt aldrende og krympende (arbeids)befolkning. I mange bransjer hører kompetansemangel fortiden til. Det digitale spranget framover, som ble fullført i midten av 2030-årene, brakte alle og nesten alt overalt på nett, og takket være forbedret infrastruktur og økt tilgjengelighet av offentlige tjenester har forskjellene mellom EUs regioner krympet i mer enn et tiår og er nå betydelig mindre enn i 2020. Den generelle misnøyen har derfor stort sett avtatt, og man (de fleste) har større tillit til institusjonene og ser ikke lenger på politikk som et nullsumspill. Dette har også gjort det lettere å bekjempe organisert kriminalitet, noe som har ført til en betydelig reduksjon i narkotikahandel og rusrelatert vold. Korrupsjonsnivået er redusert, siden kriminelle nettverk nå mangler penger til å undergrave styresettet, og det samme gjelder antall ran, innbrudd og tyverier, siden færre lovbrytere nå har behov for å finansiere rusavhengigheten sin. Kollektiv velferd er et sentralt element i EUs og medlemslandenes politikk, og det er stor vilje til å bruke politisk og økonomisk kapital på dette.
Folkehelsens og helsevesenets tilstand i 2040
Helsevesenet i 2040 er betydelig mindre belastet. På den ene side lever folk sunnere liv, med utslippsreduksjoner og bedre arbeidsmiljø som fører til bedre fysisk helse. På den ene side betyr mindre stressende arbeidsmiljøer og en bedre balanse mellom jobb og fritid, samt fravær av økonomisk press og innstramning, mindre psykisk belastning og dermed langt færre relaterte lidelser. På den annen side har helsetjenestene som sådan også forbedret seg. Takket være bedre tilkoblingsmuligheter er helseinformasjon tilgjengelig nesten overalt, mens økt samarbeid og koordinering innenfor helsepolitiske spørsmål i EU (med utgangspunkt i den felles responsen på covid-19-pandemien og institusjonalisert i de påfølgende årene) har resultert i et helsevesen som tilbyr nesten lik tilgang til behandling, noe som er avgjørende for et svært mangfoldig samfunn. Det er fortsatt ulikheter når det gjelder tilgang og tilgjengelighet, men fokuset på behandling i nærmiljøet – med røtter i etablerte lokale institusjoner, relasjoner og tillit – gjør at disse ulikhetene holdes på et minimum. Takket være EUs initiativer for å øke levealderen blir stadig flere behandlinger for aldersrelaterte og kroniske sykdommer tilgjengelige i primærhelsetjenesten.
Hva dette betyr for rusmidler, rusmiddelpolitikk og rusmiddelovervåking i 2040
Større samhørighet, harmonisering og samarbeid over landegrensene er også tydelig i EUs rusmiddelpolitikk og gjennomføringen av den samt i tilleggskomponenter i politikken, blant annet menneskerettigheter, offentlig sikkerhet og kriminalitetsbekjempelse. Rusmiddelpolitikken er nå fullt ut koordinert og utformet i samarbeid med sivilsamfunnet, noe som har ført til forebyggende programmer som omfatter hele samfunnet. Disse programmene gjennomføres ofte i forbindelse med programmer for sosial likhet og er innført med sikte på å forbedre sosial rettferdighet og likhet. Godt finansierte FoU-initiativer, støttet av responsive og transparente høykvalitetsdata om stoffbruk, har gjort det mulig å gjennomføre raske og målrettede tiltak. Disse tiltakene er blitt normen som reaksjon på nye avhengighetsmønstre. Det har vokst fram innovative alternativer for behandling og tidlig forebygging som kontinuerlig blir bedre tilpasset stadig mer komplekse behovsprofiler, og takket være ny teknologi er det nå mulig å gripe raskt inn på individnivå. Dette har ikke bare redusert bruken av nye psykoaktive stoffer (NPS), men også misbruket av legemidler har gått ned, noe som ytterligere støttes av en utrulling av personlig tilpassede legemidler. Med et klart fokus på å redusere skader i stedet for bare å bekjempe illegale rusmidler som sådan har noen omhyggelig utvalgte stoffer blitt legalisert og er tilgjengelige gjennom nøye kontrollerte kanaler. Takket være EUs velbalanserte innovasjonspolitikk og innflytelse på verdensscenen ble ikke bare trusselen om en ny bølge av designerstoffer utviklet ved hjelp av kunstig intelligens (KI) aldri en realitet, men global koordinering spiller også en nøkkelrolle i kampen mot syntetiske stoffer generelt. For eksempel blir handelen med utgangsstoffer for illegale rusmidler raskt innskrenket av eksportlandene så snart misbruk oppdages, og nettbaserte markedsplasser for NPS og andre stoffer overvåkes og forstyrres kontinuerlig.
Viktig innsikt som følge av scenarioet
- Samarbeid med sivilsamfunnet om utforming av politikk, særlig når det gjelder endringer i regelverk og rammevilkår for stoffbruk, fører til bred oppslutning blant brukergruppene.
- Dynamisk, tilpasningsdyktig og responsiv politikkutvikling som gjør effektiv bruk av evidens, fører til raske, godt målrettede reaksjoner på nye tendenser, særlig med hensyn til trusselen fra NPS.
- Klare, harmoniserte reguleringer i hele EU fører til stabile og effektive rusrelaterte
- Innovasjon og konsekvent innsats for å revurdere og forbedre beste praksis øker effekten av forebyggende tiltak og gjør det mulig å reagere raskere på nye trusler.
- Lavere rusmiddelbruk reduserer den volden og kriminaliteten som er et biprodukt av markedet for illegale rusmidler, og frigjør ressurser som kan brukes til å fremme velferdssamfunnet.
- Siden data spiller en sentral rolle i utformingen av behandlingsinnsatsen, er en fri og rask utveksling av informasjon om stoffmisbruk på EU-plan avgjørende for å kunne tilby effektive behandlingsordninger.
Scenario 2: Med hodet så vidt over vannet
I 2040 holder EU stand, men bare så vidt. Med den ene globale krisen etter den andre som rammer kontinentet, er kløftene i samfunnet langt større enn før, og det hersker en dyster stemning blant EUs beslutningstakere. Etter hvert som folk sliter stadig mer med å klare de økende levekostnadene, øker de lokale og sosiale helseforskjellene, og det fører til at inntekt og geografi – snarere enn behov – blir de viktigste faktorene for tilgang til helsetjenester. Siden rusmidler fortsatt er en viktig mestringsmekanisme for mange, klarer myndighetene i EU så vidt å holde tritt med den økende kompleksiteten i misbruk av rusmidler og legemidler, rusavhengighet og økningen i rusrelatert vold ... men hvor mye lenge klarer de det?
Beskrivelse av scenarioet
Hvor vi er, og hvordan vi kom dit: EU og verden i 2040
Etter krisene i begynnelsen av 2020-årene gikk det fortsatt langsomt å hente seg inn igjen. I tillegg ble den økonomiske avhengigheten av andre land aldri vesentlig redusert i 2030-årene, noe som begrenset EUs kontroll over sin innflytelse på andre lands eksportpolitikk. I 2040 er det internasjonale samarbeidet blitt redusert til bare å sikre en jevn handelsstrøm – utover dette er det liten vilje til å takle problemer sammen. I stedet har det siste tiåret vært preget av en økning i bevisste desinformasjonskampanjer, påvirkningsoperasjoner er blitt vanlig praksis, og de fleste land ser ingen fordeler med å dele informasjon fritt. Klimautfordringene er i stor grad blitt ignorert de siste 15 årene til fordel for kortsiktig økonomisk profitt, og nå blir konsekvensene av klimaendringene stadig mer alvorlige. Kostnadene med å dempe klimaendringene øker stadig, og hverdagen blir vanskeligere for mange i EU.
Livet i EU i 2040
I 2040 viser velstandsforskjellene mellom EU-regionene få tegn til å bli mindre, og i noen områder har de til og med økt i mer enn et tiår. Unionens økonomiske landskap er nå for ujevnt til å kunne gi alle innbyggerne samme levestandard. Medlemslandene har også gått i forskjellige retninger når det gjelder styresett: Noen har vendt seg mot autokrati, mens andre har innført nye former for offentlig deltakelse for å styrke sine demokratiske røtter. Problemer med integrering av migranter fører til at det fortsatt er mangel på kompetanse i mange bransjer, eller – etter hvert som befolkningen blir eldre – at kompetansemangelen øker. Mens mange i Europa fortsatt nyter godt av høy levestandard og velferd, er andre langt mindre velstående, og denne økningen i økonomiske forskjeller har ført til at organisert kriminalitet er blitt mer utbredt (og normalisert) i regioner der de økonomiske utsiktene er spesielt dystre. Forventet levealder begynner å falle, og andelen sunne leveår i levetiden krymper raskt. Det er få initiativer som favner hele EU som omhandler disse problemene. Det fører til et lappeteppe av forskjellige strategier.
Folkehelsens og helsevesenets tilstand i 2040
«Nå ja, det kunne alltids vært verre» er en holdning som er utbredt blant helsepersonell og pasienter i 2040. Hittil har helsesystemene klart å holde tritt med den økende forekomsten av sykdommer (ikke-smittsomme sykdommer og psykiske helseproblemer), men de er nå på grensen av sin kapasitet. Hverdagen er en kamp for en stor del av den yrkesaktive befolkningen, derfor lever stadig flere i usikre omgivelser, noe som uvegerlig fører til en økning, eller i det minste ingen reduksjon, i smittsomme sykdommer. I 15 år har Europa sakte beveget seg vekk fra å bli et velferdssamfunn. Velstandsforskjeller er tydelige i fordelingen av alvorlige sykdommer, som nesten en fjerdedel av den yrkesaktive befolkningen nå lider av. Den nøyaktige tilstanden for regional og økonomisk likhet på helseområdet er imidlertid fortsatt ukjent, siden innsatsen for å forbedre deling og kompatibilitet av helseopplysninger ble avbrutt på 2030-tallet. Altfor ofte avhenger tilgangen til helsetjenester nå av ens personlige formue og bosted. Eksklusive helsetjenester, et produkt av innovative bedrifter, er tilgjengelig for dem som har råd til det; andre er i økende grad avhengige av egenomsorg og selvmedisinering, spesielt med hensyn til psykiske problemer, og søker lindring i et voksende svart marked for reseptbelagte legemidler.
Hva dette betyr for rusmidler, rusmiddelpolitikk og rusmiddelovervåking i 2040
Medlemsstatene avkriminaliserer eksplisitt eller implisitt visse stoffer til rekreasjonsbruk, og ytterligere avkriminalisering får høyrøstede tilhengere, blant annet lobbyister fra industrien, og reguleringslandskapet i EU blir stadig mer ujevnt. Stoffer som er ulovlige i noen land, blir derfor aggressivt markedsført i andre land. Endringer i handelsstrømmene har også betydd at noen stoffer er mer tilgjengelige, mens andre er blitt knappe eller dyrere. Tiltak for å redusere bruken av skadelige, men lovlige rusmidler, for eksempel ved å revidere EUs lovgivning om bekjempelse av tobakk for å skape en røykfri generasjon innen 2040 eller gjennom internasjonalt samarbeid, har ikke vært kronet med suksess. Samlet sett viser ikke trenden med økende rusmiddelbruk og legemiddelmisbruk tegn til å avta. Avstigmatisering og sosial nød har utvidet markedet for rusmisbruk, noe som gir nye kriminelle muligheter, både når det gjelder innovasjoner i produkttyper — først og fremst i NPS og nye syntetiske stoffer generelt — og nye distribusjonskorridorer, som myndighetene sliter med å holde tritt med. Samtidig har rusrelatert kriminell atferd økt betydelig, noe som har ført til et nytt fokus på sikkerhet på lokalt nivå. Arbeidet med «tidlig varsling» er fortsatt ujevnt. I noen medlemsstater har de kriminaltekniske laboratoriene kapasitet til å identifisere NPS og deres utgangsstoffer, og renseanlegg tester kontinuerlig for spor av nye stoffer. I andre land betyr imidlertid budsjettkutt at politiet alltid ligger et skritt bak i møte med et mye større mangfold av utfordringer. Brukere er ofte ikke klar over den helserisikoen nye syntetiske stoffer utgjør, og er dermed utsatt for større risiko. Avhengighetsatferden er blitt mer kompleks, mens «universell» behandlingsmetode fortsatt er normen, muligens også som et resultat av den økende mangelen på informasjon om bruk og nye typer avhengighet. Dette kunnskapshullet forsterkes av ulikheter i overvåkingen. Beslutningstakerne mangler følgelig detaljert veiledning, og investeringer i rusmiddelpolitikk er ofte uten mål og mening. På den annen side har man fått økt kriminalisering av enkelte rusmidler og flere håndhevingstiltak, og innsats i nærmiljøet er nå mer vanlig og akseptert, selv om noen bare ser på det som et symptom på at staten har sviktet.
Viktig innsikt som følge av scenarioet
- Den økende kompleksiteten i sykdommer og rusmiddelprofiler gjør det vanskeligere for offentligheten å gripe inn og krever en egen metode for informasjonsinnsamling.
- Når ulikhetene øker, vil flere grupper bli sårbare, noe som ofte fører til regionsspesifikk stoffbruk og gjør det nødvendig å fokusere overvåkingen på (tidlig) påvisning.
- Politiets ressursene er presset til det ytterste gjennom en kamp på to fronter mot økningen i organisert kriminalitet og utviklingen av nye stoffer, noe som gjør det vanskeligere å gjennomføre forebyggende tiltak.
- Det vil være nødvendig med raskere utveksling av data for å motvirke manglende kunnskap om hvordan man best kan investere i strategier for å håndtere problemer med stoffbruk og rollen til nye teknologier (f.eks. kunstig intelligens eller bioteknologi) i produksjonen av illegale rusmidler. Ellers er det fare for at lobbyister fyller tomrommene.
Scenario 3: Korthus
I 2040 er EU på vei inn i et internasjonalt system som er retningsløst og ustabilt. Internasjonale regler og bestemmelser blir i høy grad ignorert, og politiske blokker og allianser faller fra hverandre. I EU har en tendens til «alenegang» ført til politisk, sosial og økonomisk fragmentering. I de fleste medlemsstater har dette i betydelig grad påvirket befolkningens helse og velferd negativt. De fleste helsesystemene er i ferd med å bryte sammen og fungerer knapt, mens stoffbruk, drevet like mye av opplevd behov som kommersialisering, nå er utbredt i alle samfunnslag, og rusavhengighet synes å være allestedsnærværende, sammen med rusrelatert vold.
Beskrivelse av scenarioet
Hvor vi er, og hvordan vi kom dit: EU og verden i 2040
I 15-årsperioden fram til 2040 er verden blitt mer fragmentert. Handelsbarrierer er blitt reist mellom nasjoner, og det internasjonale samarbeidet er på et historisk lavpunkt, der represalier er blitt normen. I løpet av det siste tiåret har EU slitt med å møte de mange utfordringene Unionen har stått overfor, og nå anses den ikke lenger – verken utenfor eller innenfor blokken – som en politisk maktfaktor å regne med. Avhengigheten av energileveranser fra autokratiske land er ikke blitt mindre, og det har lenge vært klart at man med stor margin vil bomme på alle klimamålene, som en gang var symboler på et felles europeisk mål.
Livet i EU i 2040
I de fleste medlemsland ser den økonomiske situasjonen nokså dyster ut. Ny teknologi har ført til tap av arbeidsplasser, mens manglende etablering av opplæringsprogrammer det siste tiåret har ført til høy arbeidsledighet og lønninger som ikke holder tritt med inflasjonen. Mange sliter og ser etter enkle løsninger. Samtidig har politisk polarisering, protester og offentlig frustrasjon nådd nye høyder, og siden 2030-årene har politikerne rutinemessig vendt seg innover for å opprettholde hjemlig stabilitet. Medlemslandene ser ikke lenger til Unionen for å finne løsninger, og autoritære og ekskluderende former for nasjonalisme er normen. Samtidig som det globale antallet flyktninger er høyere enn noensinne og europeisk industri sliter med kompetansemangel, blir innvandrere avvist ved EUs grenser. Innovasjon – nå ikke stort mer enn et moteord på alles lepper – har lidd overlast, selv om det settes av betydelige midler til dette formålet.
Folkehelsens og helsevesenets tilstand i 2040
Det er ikke nødvendigvis fordi man ikke har prøvd, men i nesten et tiår nå har helsesystemene i EU i stadig større grad vært ute av stand til å håndtere de utfordringene som oppstår. En mangel på finansiering og ressurser forverres av at det savnes internasjonal kollektiv handling i møte med felles trusler (f.eks. nye pandemier), noe som betyr at regionale og sesongmessige kriser (f.eks. hetebølger på grunn av ukontrollerte klimaendringer) ikke kan håndteres. Med utbredt arbeidsledighet, inflasjon og fattigdom har levekårene forverret seg betydelig sammenlignet med begynnelsen av 2020-årene. Mange lider av depresjon og andre psykiske helseproblemer, men behandlingsmulighetene er begrenset, og stadig flere i EU mangler tilgang til helseforsikring. Kostnader samt fravær av delte data og en kraftig digital infrastruktur betyr at innovative medisinske løsninger (deriblant e-helse) aldri blir rullet ut på EU-plan.
Hva dette betyr for rusmidler, rusmiddelpolitikk og rusmiddelovervåking i 2040
I EU og medlemslandene har man ikke lenger en felles rusmiddelstrategi. Politisk fragmentering har ført til svært varierende lovgivning og håndhevingspolitikk, mens overnasjonale organisasjoner er blitt nesten maktesløse. Fokuset på intern sikkerhet betyr at undertrykkelse snarere enn behandling er blitt normen. Behandling og skadereduserende tiltak anses å bidra til problemet og er fortsatt sterkt underfinansiert, noe som fører til en tydelig mangel på kunnskap, kvalifisert personell og investering i forskning. Samtidig, muligens forårsaket av den tidligere utbredte bruken av stoffer til «hjernedoping», er bruk av stoff blitt mye mindre stigmatisert, og både bruk av syntetiske stoffer og opiater og misbruk av legemidler er vanlig.
Med denne kommersialiseringen av markedet for illegale rusmidler er EU blitt en stor produsent av syntetiske stoffer. De eksisterende sosiale ulikhetene kommer også tydelig til uttrykk i hvordan bestemte rusmidler blir oppfattet, og hvordan rusmiddellovgivningen utformes og håndheves. Sofistikerte og innovative kommersielle leverandører er i stand til å møte etterspørselen fra velstående hvitsnippsbrukere med produkter som enten er legalisert som følge av lobbyvirksomhet eller eksisterer i en gråsone og ignoreres av politiet, mens fattige mennesker tyr til billige stoffer, vanligvis produsert i bakgårdsoperasjoner ved hjelp av hackede 3D-printere for kjemiske stoffer og nedlastbare «printplaner». Siden brukerne ofte er helt uvitende om de nøyaktige effektene av de stoffene de bruker, fører disse syntetiske stoffene til økninger i lokale og regionale rusrelaterte akuttinnleggelser og dødsfall. Siden behandlingsbehovene fortsatt ikke blir dekket, har økningen i psykiske helseproblemer dessuten ført til økt bruk av ulike rusmidler i kombinasjon og bruk av rusmidler i offentligheten, særlig i landlige områder. For å motvirke den informasjons- og handlingskløften som oppstår som følge av falske nyheter og politisk fragmentering, fyller selvhjelpsgrupper i nærmiljøet det tomrommet som overbelastede myndigheter etterlater seg. De er ofte like fiendtlige overfor narkotikahandlere som de er overfor politiet. Tilværelsen er blitt mer voldelig siden langere løser konflikter med makt og rusavhengige begår forbrytelser for å finansiere misbruket, mens andre reagerer voldsomt på grunn av abstinenssymptomer eller rusrelaterte personlighetsendringer.
I tillegg ser noen land på illegale rusmidlers destabiliserende innflytelse på samfunn som et legitimt verktøy i internasjonale relasjoner, og de tilbyr narkotikaprodusenter og -forhandlere av utgangsstoffer en trygg havn. Andre bruker ganske enkelt syntetiske stoffer som inntektskilde, mens organiserte tverrnasjonale kriminelle nettverk, som en gang var blant de som tjente mest på globaliseringen, nå har større problemer med å operere i et deglobalisert miljø. Samtidig er bedrifters investeringer i rusavhengighet primært fokusert på utvikling av lovlige substitutter og behandlingstilbud for velstående kunder. Overvåkingen har derimot forbedret seg, særlig som en tjeneste for privat sektor, men har ikke påvirket rusavhengighetsresultatene.
Viktig innsikt som følge av scenarioet
- Når de økonomiske forholdene forverres, øker antallet sårbare og marginaliserte brukere, mens endrede offentlige prioriteringer og stramme økonomiske ressurser fører til at behandlingsmuligheter forsvinner, og at det ikke lenger er fokus på forebygging.
- Markedet for illegale rusmidler blir stadig mer komplekst, og stoffer markedsføres av et langt bredere spekter av leverandører i forskjellige inntektslag og fremmes for særskilte behov. Dette gjør det vanskeligere å gripe inn politisk.
- Det dukker stadig opp nye syntetiske stoffer, og dette har alvorlige konsekvenser for uvitende brukere og virker ofte overveldende for lokale og regionale helsetjenester og politimyndigheter.
- Reguleringene varierer mye mellom EU-medlemslandene. Det finnes derfor ingen stabile og effektive svar på narkotikakontroll og andre relaterte problemer.
Metode
Hvordan EUDAs scenarioer ble utviklet
I en serie framtidsseminarer med EUDA-ansatte, beslutningstakere, representanter fra nasjonale Reitox-kontaktpunkter og deltakere på Lisbon Addiction 2019 (med rundt 120 deltakere totalt) ble de 14 JRC-megatrendene (3) vurdert og drøftet på grunnlag av hvordan hver trend trolig ville påvirke rusmidler og rusavhengighet i framtiden. Denne prosessen førte til at det ble funnet fem trender som ble ansett å ha størst innvirkning på feltet fram til 2040. En horisontskanningsøvelse, deriblant en gjennomgang av EUDA-rapporter, fant dessuten seks ytterligere nye trender som allerede kan observeres på rusmiddelfeltet, og som kan betraktes som relativt «sterke», synlige eller betydningsfulle tendenser.
Tabell 1. Nøkkelfaktorer for EUDAs rammescenarioer
| Tittel | STEEP-kategori | Beskrivelse |
|---|---|---|
|
Befolkningsendring |
Samfunn |
Endringer i demografi og migrasjonsmønstre, for eksempel når det gjelder forventet levealder, fødselsrater og kjønnsfordeling, samt migrasjonsruter og -strømmer. |
|
Varierende ulikheter |
Samfunn |
Ulikheter mellom mennesker når det gjelder for eksempel inntekt, tilgang til utdanning, bolig og helsetjenester eller politisk makt, og den grad av sosial utjevning det medfører. |
|
Helseutfordringer under endring |
Samfunn |
Utviklingen av sykdommer (deriblant ikke-smittsomme sykdommer) og forebyggende tiltak samt endringer i den generelle forståelsen av helse med hensyn til for eksempel globale pandemier eller mental helse. |
|
Stadig raskere teknologisk endring og hyperkonnektivitet |
Teknologi |
Fremme av teknologi og global samhørighet på områder som nanoteknologi eller kollektive intelligenssystemer. |
|
Klimaendringer og miljøforverring |
Miljø |
Den globale oppvarmingen, med direkte effekter på det naturlige miljøet, for eksempel stigende temperaturer, økende antall ekstremværhendelser, stigende havnivåer osv. Konsekvensene av dette varierer fra region til region, og det samme gjør derfor klimatilpasningstiltakene. |
|
Endring av regelverk |
Politikk |
Endringer i lovgivning og politikk knyttet til regulering av omsetning og bruk av rusmidler, for eksempel avkriminalisering. |
|
Hasjpolitikk under utvikling |
Politikk |
Politiske endringer i EU når det gjelder rettslig status for cannabis, for eksempel med hensyn til skillet mellom medisinsk bruk og rekreasjonsbruk. |
|
Konsekvenser av den globale økonomien |
Økonomi |
Endringer i verdensøkonomien som påvirker rusmiddelpolitikken og -overvåkingen, deriblant for eksempel endringer i finansieringsmuligheter, offentlige innstrammingstiltak, politisk posisjonering osv. |
|
Misbruk av legemidler |
Samfunn |
Endringer i misbruk av legemidler, f.eks. med hensyn til omfang og form, og utviklingen av respektive kontrollmekanismer når det gjelder f.eks. forskrivningspraksis eller forskningsbehov. |
|
Profiler med komplekse behov og individuelt tilpassede inngrep |
Samfunn |
Endringer i kompleksiteten ved stoffbruk, for eksempel hvem som bruker stoff, og hvorfor, og det tilhørende behovet for tilpassede tiltak med hensyn til for eksempel folks spesifikke sårbarheter eller muligheter for deltakelse. |
|
Innovasjon og nye verktøy |
Teknologi |
Utvikling av nye instrumenter for å overvåke eller oppdage bruk av legemidler og illegale rusmidler samt applikasjoner for å forbedre den generelle helsen, for eksempel nye behandlingsteknologier eller nye former for kommunikasjon. |
|
Framvekst av KI (Tilføyd 2024) |
Teknologi |
Bruk av KI i produksjon og påvisning av illegale rusmidler samt i behandling av rusavhengighet og håndheving av relatert lovgivning. |
|
Geopolitisk ustabilitet (Tilføyd 2024) |
Politikk |
Etter hvert som verden blir flerpolet, er skjebnen til internasjonale institusjoner og samarbeidsmekanismer uklar. Dette omfatter samarbeid i kampen mot narkotikahandel. |
Basert på denne listen over i alt elleve EUDA-relevante trender (se tabell 1 ovenfor), kombinert med en ytterligere systematisk gjennomgang av relevant litteratur (4) for å få ytterligere innsikt og utvikling, ble det gjennomført en strukturert prosess ved hjelp av en nøkkelfaktorbasert metode (5), og på grunnlag av dette ble det utarbeidet tre prototypiske scenarioer.
På EUDAs arbeidsseminar om scenarioer på Lisbon Addictions 2022 ble disse rammescenarioene brukt som utgangspunkt for samtalene på seminaret (for åpningspresentasjonen, se Future Impacts, 2022). Tilretteleggere fra Future Impacts og EUDA støttet 25 deltakere (6) i utforskingen av scenarioene og drøftingen av de særskilte implikasjonene de kan ha i tidsrammen fram til 2040 for samfunnet generelt, for rusmidler og rusavhengighet samt for rusmiddelovervåking og -politikk. Ytterligere materiale ble lagt fram gjennom en «brev fra framtiden»-øvelse, der anbefalinger for dagens politikk ble kartlagt. Ved hjelp av de innsamlede strukturerte resultatene ble de tre scenarioene deretter utdypet, raffinert og oppdatert.
Forutsetninger for scenarioene
Året 2040 ble valgt som tidsramme for scenarioene, siden det ble ansett som langt nok fram i tid til å stimulere til tenkning utover neste strategiske syklus. Det var dermed lettere å føre debatten lenger enn en situasjon der alt fortsetter som før. Videre betyr valget av 2040 at man fortsatt kan forestille seg scenarioet, og at det ikke beveger seg for langt over i det fantastiskes verden.
I løpet av den perioden scenarioene ble utarbeidet, var volatiliteten og uroen relativt høy, særlig med hensyn til covid-19-pandemien og endringene i det geopolitiske landskapet. De framtidige tendensene som ligger til grunn for scenarioene, ble derfor tolket på bakgrunn av VUCA-rammeverket (volatilitet, usikkerhet, kompleksitet og tvetydighet). Det ble derfor antatt at framtidige hendelser i en viss grad vil være raske og uberegnelige, og at årsakssammenhengene vil være vanskelige å tolke. Scenarioene framhever imidlertid bevisst ikke ekstreme nivåer av forstyrrelser eller volatilitet (f.eks. utbruddet av en pandemi med usedvanlig høy dødelighet eller starten på tredje verdenskrig). De fokuserer mer på hvordan innovasjon, økonomi, samfunn, samarbeid og teknologi kan utvikle seg, og i hvilken grad aspekter av disse faktorene kan bli forstyrrende. Innspill knyttet til detaljene i en slik mer ekstrem volatilitet kan tas opp i framtidige framsynsaktiviteter fra EUDA.
Her er det viktig å merke seg at fortellingene i to av de utviklede scenarioene bevisst er strukket til ytterkantene av det som er mulig, mens scenarioet der alt fortsetter som før, ligger langs midten. Dette gjør det mulig å se på konsekvensene i videste forstand. Selv om det positive scenarioet ved første øyekast kan virke for optimistisk og urealistisk basert på dagens utvikling, ligger verdien i at det gir leseren mulighet til å utforske hvordan politikken kan styres mot disse resultatene.
Nøkkelfaktorbasert metode
Den nøkkelfaktorbaserte metoden bruker nøkkelfaktorer som grunnlag i en åpen, systematisk og fullt skalerbar prosess. Prosessen begynner med en grundig undersøkelse av alle identifiserte faktorer som kan påvirke det aktuelle fagområdet («relevante faktorer»). Tendenser som sannsynligvis vil ha en betydelig innvirkning, identifiseres som «nøkkelfaktorer». Den potensielle framtidige utviklingen av hver nøkkelfaktor er beskrevet mer detaljert basert på en litteraturgjennomgang, ekspertundersøkelser eller andre kilder, noe som fører til flere «framskrivinger» for hver nøkkelfaktor som framhever forskjellige framtidige utviklingsløp.
Resultatene presenteres ofte i form av en morfologisk boks, dvs. en todimensjonal beslutningsmatrise, der overskriften på hver kolonne er nøkkelfaktornavnet og framskrivingene er beskrevet under, med én boks for hver framskriving (se trinn 3 på figur 2 nedenfor). Dette gjør det mulig å bestemme og visualisere hvilke kombinasjoner av framskrivinger som er strukturelt kompatible, passer sammen og er konsekvente. Scenarioer dannes dermed på grunnlag av kombinasjoner av én framskriving per nøkkelfaktor. Basert på disse kan scenarioene utarbeides («scenarieutkast»), der hver beskriver hvordan forskjellige tendenser på forskjellige samfunnsområder kan føre til en sannsynlig framtidig utvikling.
På grunn av sin systematiske art kan denne prosessen relativt enkelt oppdateres eller skaleres opp eller ned ved å legge til, tilpasse eller fjerne nøkkelfaktorer og/eller framskrivinger, noe som gjør det mulig raskt å tilpasse scenarioer til endrede krav og forhold hvis og når det framkommer ny informasjon. Innenfor dette metoderammeverket er det også mulig å legge til «mikroscenarioer» som zoomer inn på særskilte temaer eller skaper særskilte regionale scenarioer som peker på utviklingen i en region eller et land (mens de fortsatt er i tråd med rammescenarioene (eller makroscenarioene)).
Oppdatering for 2024
Scenarioer er ikke statiske. De må overvåkes, utsettes for stresstester og oppdateres. For å være mest effektive må scenarioene bli en del av en permanent prosess der de regelmessig sammenlignes med nyere tendenser, drøftes og tilpasses, og nye konklusjoner trekkes.
Dette dokumentet viser hvordan de opprinnelige rammescenarioene er oppdatert. For denne oppdateringen for 2024 gikk Future Impacts tilbake til sitt opprinnelige grunnarbeid for å vurdere hvor godt antakelsene hadde holdt seg, og gjennomførte en kort litteraturgjennomgang. Det ble klart at nye tendenser som det forrige settet av nøkkelfaktorer ikke fullt ut reflekterte, har påvirket rusmiddelfeltet, og det er flere aspekter som skiller seg ut. En av disse er den raske teknologiske utviklingen innen kunstig intelligens, en annen er vedvarende geopolitisk ustabilitet, der man ser de første tegnene på at illegale rusmidler brukes til å sikre seg politisk innflytelse. Også økningen i nye psykoaktive stoffer og syntetiske stoffer, som forventes å skyte fart og øke i omfang både i og utenfor EU, inngår i alle tre scenarioer. Utbredelsen bestemmes av hvordan de andre nøkkelfaktorene utvikler seg.
EUDA vil fortsette å utvikle disse scenarioene i tiden framover.
Referanser
EUDA (Den europeiske unions narkotikabyrå) (2022), A foresight toolkit for the drugs field.
EUDA (2024), Forstå narkotikasituasjonen i Europa i 2024 – viktige utviklingstrekk (europeisk narkotikarapport 2024).
Future Impacts (2022), 3 Scenarios, 3 Alternative Addiction Futures for 2040. Presentation for the EMCDDA Scenario Engagement Workshop at LxAddictions22.
JRC (Joint Research Centre) (2023), Reference foresight scenarios: scenarios on the global standing of the EU in 2040.
EEA (European Environmental Agency) (2020), Population trends 1950 – 2100: globally and within Europe.
EEA (2021), Trends and projections in Europe 2021.
IOM (International Organization for Migration) (2020), The future of migration to Europe.
Kosow, H. and Gaßner R. (2008), Methods of future and scenario analysis: overview, assessment, and selection criteria.
Oxfam (2020), Global megatrends: mapping the forces that affect us all. Oxfam International Discussion Papers.
Merknader
(1) Se for eksempel referansescenarioene for 2040 publisert av Europakommisjonens felles forskningssenter (JRC, 2023), EEAs scenarioer for prosjektet Et bærekraftig Europa i 2050 (EEA, 2021), EUAAs bruk av scenarioer i sin rapport fra 2023 om internasjonal beskyttelse i framtiden i Europa (EUAA, 2023a) eller Eurofounds kartlegging av forskjellige mulige sosioøkonomiske resultater av den rettferdige omstillingen i fire scenarioer (Eurofound, 2023).
(2) Den 2. juli 2024 ble EMCDDA offisielt til Den europeiske unions narkotikabyrå (EUDA), med et revidert mandat. Mens de framsynsaktivitetene som ble gjennomført mellom 2018 og 2024, fant sted mens organisasjonen fortsatt ble kalt EMCDDA, henviser vi i denne artikkelen til byrået ved dets nye navn, EUDA.
(3) Megatrender defineres som langsiktige drivkrefter bak forandringer som kan observeres i dag, som har stor innvirkning på alle aspekter av livet globalt, og som vil fortsette å ha det i flere tiår framover.
(4) Dette omfattet nylige EU-framsynsstudier som tok for seg samme tidsramme (fram til 2040), og arbeider som behandlet utviklingen spesifikt på rusmiddelfeltet.
(5) Selv om alle de forskjellige tilnærmingene til scenariemetodikk har sine egne sterke og svake sider (se for eksempel Curry og Schultz, 2009), er den «modulære» eller morfologiske måten å konstruere scenarioer på (dvs. den nøkkelfaktorbaserte metoden) best egnet for behovene i dette prosjektet. Metoden ble opprinnelig utviklet av et team ved EU-JRC, og det finnes flere varianter av den. Mer informasjon om metoden finnes for eksempel i Kosow og Gaßner (2008).
(6) Deltakerne hadde et bredt spekter av regional (deriblant ikke-europeisk) og faglig bakgrunn, blant annet som medlemmer av vitenskapelige og medisinske miljøer og representanter for relevante nasjonale institutter og EU-institusjoner.
Bidragsytere
Future Impacts og deres veiledende støtte i EUA-framsynsprosessen, deriblant utvikling av scenarioene og tilhørende verktøykasser.
Om Future Impacts
Future Impacts utformer og gjennomfører framsynsprosesser rundt spørsmål om organisasjoners og bedrifters framtid. Vi gjennomfører framsynsprosjekter for å finne alternativer til dagens framtidsrettede tiltak. For dette formålet bruker eller kombinerer vi blant annet trendanalyse, scenarioer og Delfi-undersøkelser. Ikke bare fokuserer vi på utvikling og gjennomføring av individualiserte framsynsøvelser, vi legger også vekt på å bygge opp framsynskapasitet. Vi hjelper våre kunder med å utvide deres framsynskapasitet og -kompetanse gjennom opplæring, verktøykasser og veiledning.
