Zum Abschluss meines zehnjährigen Mandats als Exekutivdirektor der Europäischen Drogenagentur der Europäischen Union (EUDA) möchte ich Rückblick halten auf ein Jahrzehnt, das von tiefgreifenden Veränderungen geprägt war. Ein Jahrzehnt der Krisen und der Unsicherheit mit schweren terroristischen Anschlägen in Europa, der Flüchtlingskrise, der Instabilität in den Nachbarregionen, dem Brexit, der COVID-19-Pandemie sowie zuletzt dem Krieg in der Ukraine und anderen neuen geopolitischen Spannungen. Jedes dieser Ereignisse hatte Auswirkungen auf die öffentliche Gesundheit, die Sicherheit und den sozialen Zusammenhalt. Vor diesem Hintergrund hat sich das Drogenphänomen in Europa in einem Tempo und Ausmaß entwickelt, wie ich es in den 35 Jahren meiner beruflichen Tätigkeit in diesem Bereich nie erlebt habe.
Ein Jahrzehnt großer Veränderungen
Als ich mein Mandat im Jahr 2016 begann, war Heroin noch die wichtigste Problemdroge. Zugleich registrierten wir wöchentlich rund zwei neue psychoaktive Substanzen (NPS). Wenngleich die Innovation in der synthetischen Chemie bereits damals an Dynamik gewann, stellt sich die Situation heute als grundlegend anders dar. In den vergangenen 27 Jahren hat das EU-Frühwarnsystem für neue psychoaktive Substanzen (NPS) mehr als 1 000 zuvor unbekannte Substanzen identifiziert; jedes Jahr tauchen rund 400-450 davon irgendwo in der Europäischen Union auf dem Markt auf. Dies macht deutlich, wie rasant sich der illegale Drogenmarkt entwickelt und wie komplex die Aufgaben geworden sind, die wir heute im Blick behalten müssen.
Am tiefgreifendsten war jedoch der exponentielle Anstieg der Kokainproduktion und des Kokainhandels. Dieser Trend setzte etwa zur Zeit der Friedensverhandlungen in Kolumbien ein und hat sich zu einem bislang beispiellosen Phänomen entwickelt. Kokain ist heute in Europa zugänglicher, erschwinglicher und wirksamer als je zuvor. Kokain gelangt in Rekordmengen über den Seecontainerverkehr nach Europa und dies hat auch das operative Umfeld für Zoll-, Strafverfolgungs- und Justizbehörden grundlegend verändert. Parallel dazu hat sich die Herstellung synthetischer Drogen (Amphetamine, Methamphetamine, Ecstasy) innerhalb der EU ausgeweitet, was durch international beschaffte Ausgangsstoffe und die zunehmend ausgefeilte kriminelle Logistik ermöglicht wird.
Diese extreme Verfügbarkeit von Drogen hat die Konsummuster grundlegend verändert. Der Konsum mehrerer Substanzen ist zur Norm geworden, und die Grenze zwischen illegalen Drogen, nicht klassifizierten Substanzen und missbräuchlich verwendeten Arzneimitteln verschwimmt zunehmend. Viele Menschen konsumieren heute Substanzen nicht nur zum Freizeitkonsum, sondern auch zur Bewältigung von Stress, Angst oder Leistungsdruck. Dies ist Ausdruck einer umfassenderen Krise der psychischen Gesundheit, die insbesondere junge Menschen betrifft und während der COVID-19-Pandemie weiter verschärft wurde. Nicht alle dieser Substanzen sind Drogen, und nicht alle sind gleichermaßen gefährlich. Das bedeutet aber auch, dass wir unseren Ansatz ändern müssen: Wir können nicht all diese Menschen als Kriminelle oder „Drogenabhängige“ betrachten, sondern benötigen ein neues Modell, das die wachsende Komplexität der Realität angemessen berücksichtigt.
Der Wandel der organisierten Kriminalität
Das vergangene Jahrzehnt hat zudem deutlich gemacht, in welchem Ausmaß sich die organisierte Kriminalität angepasst, ausgeweitet und diversifiziert hat. Während sich ein Großteil der Aufmerksamkeit Europas auf die Terrorismusbekämpfung richtete, festigten kriminelle Netzwerke ihren Einfluss. Wie wir bereits in unseren frühen EU-Drug Markets Reports aufgezeigt haben, gingen schon damals 30 % der Einnahmen der organisierten Kriminalität in Europa auf den Drogenhandel zurück. Neu sind das Ausmaß, die zunehmende Professionalität dieser Organisationen und ihre geografische Ausdehnung.
Kriminelle Gruppen haben ihre Aktivitäten globalisiert und sind heute gleichzeitig in ihren Herkunftsregionen, in allen EU-Mitgliedstaaten und in drogenproduzierenden Ländern tätig. Der starke Anstieg des Kokainangebots hat den Wettbewerb verschärft und damit zu mehr marktbezogener Gewalt sowie zu einer deutlichen Ausweitung krimineller Fähigkeiten geführt. Ein prägender Trend war das Aufkommen von „Crime as a Service“, bei dem spezialisierte Netzwerke Dienstleistungen anbieten – von der Errichtung von Laboren im industriellen Maßstab über die Beschaffung von Chemikalien und Logistik bis hin zu Gewalt auf Abruf. Große Ermittlungsverfahren der vergangenen Jahre haben ein bislang beispielloses Ausmaß an Koordinierung zwischen über Kontinente hinweg operierenden Gruppierungen offengelegt.
Innerhalb Europas hat die Zahl der entdeckten synthetischen Drogenlabore deutlich zugenommen, wozu auch Anlagen mit industrieller Produktionskapazität zählen. Bei einigen gibt es Hinweise auf externe technische Unterstützung oder internationale Verbindungen. Junge Menschen werden über soziale Medien rekrutiert und grenzüberschreitend eingesetzt, um gewalttätige Handlungen zu begehen. Diese Entwicklungen unterstreichen die Anpassungsfähigkeit und Skrupellosigkeit der beteiligten Netzwerke.
Ein komplexeres internationales Umfeld
Auch die internationale Landschaft ist im Wandel begriffen. Während die wichtigsten Kokainproduktionsländer weiterhin Kolumbien, Peru und Bolivien sind, hat die Verlagerung krimineller Aktivitäten die Nachbarländer, darunter Ecuador, stark beeinträchtigt. Schwer zu kontrollierende Grenzen und etablierte Schmuggelrouten haben neue Verwundbarkeiten geschaffen.
Auch die Lage bei der Herstellung und dem Handel mit Amphetamin und Methamphetamin in anderen Regionen wie dem Nahen Osten und Zentralasien verändert sich rasch und dies ist sowohl eine Folge als auch ein Treiber tiefgreifender struktureller Veränderungen in einzelnen Ländern oder Regionen. So wurde etwa nach dem Sturz des Assad-Regimes in Syrien das erhebliche Ausmaß der Beteiligung staatlicher Stellen auf höchster Ebene an der Herstellung und dem Handel mit einem Amphetamin namens Captagon bekannt.
Ein weiteres Beispiel für die globalen Auswirkungen lokaler Entscheidungen ist das vom Taliban-Regime in Afghanistan verhängte Verbot der Opiumproduktion und dessen voraussichtliche Auswirkungen auf den europäischen Markt für Heroin und synthetische Opioide. Es wird davon ausgegangen, dass die Wirksamkeit des Opiumverbots auch Auswirkungen auf Europa haben könnte: Ein möglicher Heroinmangel könnte einen Übergang hin zu synthetischen Opioiden auslösen. Dazu zählen neue Substanzen, die in den vergangenen zehn Jahren in den USA jährlich für über 100 000 Todesfälle durch Überdosierung verantwortlich waren.
In diesem Kontext bleibt eine strukturierte internationale Zusammenarbeit unverzichtbar – sowohl auf politischer als auch auf operativer Ebene. In den vergangenen zehn Jahren wurde die Zusammenarbeit zwischen der EU und anderen Weltregionen deutlich gestärkt, etwa mit Lateinamerika und der Karibik, dem westlichen Balkan sowie Zentralasien.
Der politische Dialog mit wichtigen Partnerländern – insbesondere zu chemischen Vorläuferstoffen und Trends bei synthetischen Drogen – wurde vertieft und wird zunehmend entscheidend sein, um einem vernetzten und sich rasch wandelnden globalen Markt wirksam zu begegnen. Durch spezifische Programme wie EU-ACT oder EL PAcCTO sowie durch eine intensivere Kooperation zwischen EU-Agenturen und Partnerländern und zwischen europäischen und nationalen Polizeibehörden und Zollstellen wurde auch auf operativer Ebene die Zusammenarbeit deutlich ausgebaut.
Sich wandelnde Muster gesundheitlicher und sozialer Schäden
Der Wandel der Drogenlandschaft ist eng verknüpft mit tieferliegenden sozialen Verwundbarkeiten. Europa steht vor einer dringenden Herausforderung im Bereich der psychischen Gesundheit, insbesondere bei jungen Menschen. Bereits vor COVID-19 zeichnete sich eine zunehmende Belastung der psychischen Gesundheit ab; die Pandemie sowie die nachfolgenden Einschränkungen in Bildung und sozialem Leben haben diese Entwicklungen deutlich verschärft. In diesem Kontext wird der Konsum von Substanzen für viele Menschen häufig zu einem Bewältigungsmechanismus.
Ein besonders besorgniserregendes Problem ist die Kokainabhängigkeit. Erkenntnisse zeigen, dass zwischen dem ersten Konsum und der ersten Inanspruchnahme von Behandlung im Durchschnitt etwa 12 bis 13 Jahre liegen. Da die Verfügbarkeit von Kokain in Europa vor sieben bis acht Jahren stark zugenommen hat, müssen wir uns auf einen deutlichen Anstieg des Behandlungsbedarfs vorbereiten. Und dennoch fehlt es in Europa weiterhin an breit wirksamen Behandlungsprotokollen für Kokain- und Stimulanzienabhängigkeit – ebenso wie an ausreichend spezialisierten Versorgungsangeboten. Investitionen in Forschung, Innovation und Versorgungskapazitäten sind jetzt dringend notwendig – genau hier kann die Europäische Union einen entscheidenden Unterschied machen.
Doch Opioide und insbesondere synthetische Opioide bleiben eine große Bedrohung. Auch wenn das durchschnittliche Niveau unserer Maßnahmen insgesamt recht gut ist, bestehen weiterhin erhebliche Unterschiede zwischen Ländern und Regionen und ebenso zwischen der EU und einigen ihrer Nachbarländer, etwa den Staaten des westlichen Balkans.
Die zentralen Verbesserungsbereiche liegen in der Einführung und Umsetzung von Qualitätsstandards in der Behandlung, in der Entwicklung stärker evidenzbasierter Präventionsprogramme für Einzelpersonen und ihre Gemeinschaften sowie in der Konzeption und dem Ausbau von Maßnahmen zur Schadensminderung, die besser an aktuelle und künftige Risiken und Schäden angepasst sind.
Ein Beispiel dafür ist, dass es in der EU nach wie vor in acht von 27 Mitgliedstaaten keinerlei Maßnahmen zur Verabreichung von Naloxon im Falle von Opioid-Überdosierungen gibt. In einer Zeit, in der wir alle auf die Epidemie opioidbedingter Todesfälle in Nordamerika blicken, ist es legitim, Sorgen zu äußern. Doch entscheidend ist, die richtigen Entscheidungen rechtzeitig zu treffen, um einem möglichen Ausbruch in der EU vorzugreifen und um die europäische Handlungsfähigkeit und Krisenbereitschaft sicherzustellen.
In der Europäischen Union wurden in den vergangenen 30 bis 40 Jahren bemerkenswerte Fortschritte erzielt, insbesondere durch die Entwicklung und Verankerung von Schadensminderung als zentralem Prinzip einer modernen und ausgewogenen Drogenpolitik. Indem Maßnahmen entwickelt wurden, die darauf abzielen, die Risiken und schädlichen Folgen des Drogenkonsums zu verringern, haben diese Angebote Leben gerettet und die Lebensbedingungen der Menschen verbessert, die bewusst in den Mittelpunkt der Interventionen gestellt wurden. Wenn die EU bereit und gut vorbereitet sein will, um neuen Herausforderungen zu begegnen, wird es entscheidend sein, Menschen, die Drogen konsumieren, und ihre Familien aktiv in den Dialog einzubeziehen.
Hat Europa die Kontrolle verloren?
Das Ausmaß des Drogenhandels und das Wachstum der organisierten Kriminalität werfen unweigerlich die Frage auf, ob Europa die Kontrolle zu verlieren droht. Mein Antwort lautet ganz klar: Europa hat den Kampf nicht verloren. Doch die Herausforderung ist gewaltig, und gemeinsames Handeln ist unerlässlich.
Dieses Jahr markiert einen wichtigen Meilenstein: die Annahme des neuen EU-Aktionsplan zur Bekämpfung des Drogenhandels sowie einer neuen EU-Drogenstrategie. Mit diesen Instrumenten werden konkrete und koordinierte Maßnahmen eingeführt, die gemeinsam mit den Mitgliedstaaten entwickelt wurden und von einem soliden Monitoring begleitet werden. In ganz Europa stärken Häfen ihre Sicherheit und ihre Zusammenarbeit im Rahmen der Europäischen Hafenallianz. Die strafrechtlichen Reaktionen werden verstärkt – unter anderem durch die Einrichtung spezialisierter Gerichte in Ländern wie Frankreich und Belgien.
Dennoch müssen wir anerkennen, dass die staatlichen Kapazitäten an ihre Grenzen gestoßen sind. Die sich aneinander reihenden Krisen haben die öffentlichen Haushalte geschwächt, während kriminelle Netzwerke stärker, wohlhabender und immer enger miteinander vernetzt geworden sind. Dieses Ungleichgewicht wieder ins Lot zu bringen, wird nachhaltige Investitionen erfordern – nicht nur in den Bereichen der Strafverfolgung, des Zolls und der Justiz, sondern auch in der Prävention, der Behandlung, der sozialen Unterstützung und beim Aufbau starker Gemeinschaften.
Stärkung der Resilienz und Zusammenarbeit
Korruption bleibt eine anhaltende Bedrohung. Kriminelle Organisationen passen sich schnell an: Wenn Häfen ihre Zugangskontrollen verschärfen, verlagern sie ihren Fokus auf andere Schlüsselrollen – etwa auf die Planung und Steuerung von Logistikprozessen. In einigen Ländern wurden Beschäftigte der Justiz und des Strafvollzugs bedroht. Die Erfahrungen Italiens zeigen, dass eine starke richterliche Unabhängigkeit und spezialisierte Anti-Mafia-Strukturen unverzichtbar sind, um verlorenes Terrain zurückzugewinnen und das Vertrauen in die öffentlichen Institutionen wieder aufzubauen.
Wir müssen außerdem anerkennen, dass es in vielen europäischen Städten Stadtteile gibt, die seit Jahrzehnten mit drogenbedingten Problemen konfrontiert sind. Der jüngste Anstieg der Gewalt spiegelt häufig zugrunde liegende soziale und wirtschaftliche Verwundbarkeiten wider. Die Stärkung der Widerstandsfähigkeit von Gemeinschaften, die Verbesserung der Lebensbedingungen und das Schaffen von Perspektiven für junge Menschen müssen fester Bestandteil unserer langfristigen Strategie sein.
Mit Blick auf die Zukunft
Der Brexit hat eine langjährige wissenschaftliche und operative Zusammenarbeit unterbrochen. Umso mehr freue ich mich, dass wir nun den inhaltlichen Abschluss eines neuen bilateralen Kooperationsabkommens mit dem Vereinigten Königreich erreicht haben. Nach der formellen Annahme wird es eine strukturierte Zusammenarbeit in zentralen Bereichen wie Frühwarnsystemen, neuen Substanzen, Schadensminimierung und gemeindebasierten Interventionen wiederherstellen – ein wichtiger Schritt für beide Seiten.
Zum Abschluss meines Mandats bin ich zutiefst dankbar für das Engagement der Kolleginnen und Kollegen sowie der Partner in ganz Europa und darüber hinaus. Ich bin weiterhin davon überzeugt, dass Europa über die notwendigen Instrumente, das Wissen und die Partnerschaften verfügt, um die vor uns liegenden Herausforderungen zu bewältigen. Die Bedrohung durch das moderne Drogenphänomen ist vielschichtig und sie ist krimineller, sozialer und gesundheitspolitischer Natur. Dieser Bedrohung zu begegnen, erfordert Einheit, Realismus und Entschlossenheit ebenso wie die Fähigkeit, zu innovieren und sich anzupassen.
Doch was unseren Erfolg letztlich sichern wird, geht weit über Ressourcen, Instrumente und finanzielle Mittel hinaus. Es ist und bleibt unser Bekenntnis zu unseren Werten – zu einem Modell von Gesellschaft, das auf Demokratie beruht und die Grundrechte aller Menschen achtet, auch ausdrücklich jener Menschen, die Substanzen jeglicher Art konsumieren. Ein Modell, das den Menschen in den Mittelpunkt stellt, das auf das Wohlergehen aller zielt und den Dialog, den Respekt sowie die Wertschätzung von Unterschieden fördert.
Genau dazu hat unsere Agentur seit ihrer Gründung im Februar 1993 als Europäische Beobachtungsstelle für Drogen und Drogensucht beigetragen: indem sie Daten, Informationen und Analysen bereitstellt, die eine Politik ermöglichen, die stärker wissenschaftlich fundiert ist und die sich an der Zivilgesellschaft ebenso orientiert wie an den Stimmen der Menschen mit eigener Erfahrung von Abhängigkeit.
Eine Politikgestaltung auf der Grundlage wissenschaftlicher Evidenz zu fördern und zu unterstützen, ist dabei ein ständiger Kampf, ein Kampf gegen Widerstände gegenüber Veränderung, gegen Unwissen und schlechte Absichten, gegen Postfaktizität und Fake News. Es ist der Europäischen Union hoch anzurechnen, dass sie mit der Drogenagentur der Europäischen Union eine Einrichtung mit einem neuen und erweiterten Mandat geschaffen hat, die nun seit 2024 tätig ist.
Es war mir eine große Ehre und ein besonderes Privileg, als Exekutivdirektor der Agentur dienen zu dürfen und zum Aufbau eines gerechteren und wirksameren Europas beizutragen zum Wohle seiner Bürgerinnen und Bürger, seiner Entscheidungsträger sowie für Menschen, die Drogen konsumieren, und ihre Familien.
Ich scheide aus meinem Amt mit der Überzeugung aus, dass die EUDA bereit ist, ihren neuen Auftrag zu erfüllen, und habe volles Vertrauen, dass meine Nachfolgerin, Dr. Lorraine Nolan, die Agentur erfolgreich durch die kommenden Herausforderungen und weiteren Entwicklungen steuern wird. Was mich persönlich angeht, werde ich weiterhin die Bemühungen unterstützen, ein sichereres, gesünderes und widerstandsfähigeres Europa aufzubauen, und spreche allen meinen aufrichtigen Dank aus, die in den vergangenen zehn Jahren zu dieser gemeinsamen Mission beigetragen haben.
