Aan het einde van mijn tienjarige mandaat als uitvoerend directeur van het Drugsagentschap van de Europese Unie (EUDA) wil ik graag mijn persoonlijke indrukken geven over een decennium dat werd gekenmerkt door ingrijpende veranderingen. Deze jaren werden bepaald door crises en onzekerheid: zware terroristische aanslagen in Europa, de migratiecrisis, instabiliteit in aangrenzende regio’s, Brexit, de COVID-19-pandemie en, meer recent, de oorlog in Oekraïne en andere nieuwe geopolitieke spanningen. Al deze gebeurtenissen hebben gevolgen gehad voor de volksgezondheid, de veiligheid en de sociale cohesie. Tegen deze achtergrond heeft het drugsfenomeen in Europa zich ontwikkeld in een tempo en op een schaal die ik in mijn 35 jaar in dit vakgebied niet eerder heb meegemaakt.
Een decennium van grote veranderingen
Aan het begin van mijn mandaat in 2016 was heroïne nog steeds de belangrijkste probleemdrug en ontdekten we wekelijks ongeveer twee nieuwe psychoactieve stoffen. Hoewel de innovatie in de synthetische scheikunde toen al met sprongen vooruitging, is de situatie vandaag de dag radicaal anders. In de afgelopen 27 jaar heeft het EU-systeem voor vroegtijdige waarschuwing voor nieuwe psychoactieve stoffen meer dan 1 000 voorheen onbekende stoffen geïdentificeerd, en elk jaar duiken er ongeveer 400-450 daarvan ergens op de markt in de Europese Unie op. Dit weerspiegelt het buitengewoon dynamische karakter van de illegale drugsmarkt en de toenemende complexiteit van wat we moeten monitoren.
De belangrijkste verandering was echter de exponentiële toename van de productie van en handel in cocaïne. Deze trend begon rond de periode van de vredesonderhandelingen in Colombia en heeft zich ontwikkeld tot een ongekend verschijnsel. Cocaïne is inmiddels in Europa toegankelijker, betaalbaarder en krachtiger dan ooit. De aankomst ervan in recordhoeveelheden via zeecontainers heeft de operationele omgeving voor douane-, wetshandhavings- en gerechtelijke autoriteiten ingrijpend veranderd. Tegelijkertijd is de productie van synthetische drugs (amfetaminen, methamfetaminen, ecstasy) binnen de EU toegenomen, ondersteund door chemische precursoren die uit de hele wereld worden aangevoerd, en mogelijk gemaakt door een steeds geavanceerdere criminele logistiek.
Het feit dat drugs bijzonder gemakkelijk beschikbaar zijn, heeft bijgedragen tot een ingrijpende verandering van de consumptiepatronen. Het gebruik van meerdere middelen is de norm geworden en de grens tussen illegale drugs, niet-geclassificeerde middelen en misbruikte medicijnen vervaagt steeds meer. Vele mensen gebruiken middelen tegenwoordig niet alleen voor recreatieve doeleinden, maar ook om met stress, angst of prestatiedruk om te gaan. Dit weerspiegelt een bredere crisis op het gebied van geestelijke gezondheid die vooral jongeren treft en die door de COVID-19-periode nog is verergerd. Niet al deze stoffen zijn drugs, en ze zijn niet allemaal even gevaarlijk. Dit betekent dat we onze aanpak moeten veranderen: we kunnen niet al deze mensen beschouwen als criminelen of “drugsverslaafden”. Daarom hebben we een nieuw model nodig dat beter rekening houdt met de steeds complexere situatie.
De evolutie van de georganiseerde misdaad
Het decennium heeft ook duidelijk gemaakt in welke mate de georganiseerde misdaad zich heeft aangepast, uitgebreid en gediversifieerd. Terwijl Europa zich vooral concentreerde op terrorismebestrijding, consolideerden criminele netwerken hun invloed. Zoals we in onze vroege Europese Drugsrapportenhebben aangetoond, was de drugshandel al goed voor ten minste 30 % van de inkomsten uit georganiseerde criminaliteit in Europa. Wat er is veranderd, is de schaal en de complexiteit van deze organisaties en hun geografische reikwijdte.
Criminele groepen hebben hun activiteiten geglobaliseerd en opereren nu tegelijkertijd in hun regio’s van herkomst, in de EU-lidstaten en in drugsproducerende landen. De opkomst van cocaïne heeft de concurrentie versterkt. Dit ging gepaard met een toename van marktgerelateerd geweld en een escalatie van criminele capaciteiten. Een belangrijke trend is de opkomst van “misdaad als dienst”, waarbij gespecialiseerde netwerken alles leveren, van de bouw van laboratoria op industriële schaal tot de aankoop van chemicaliën, logistiek en geweld op aanvraag. Uit belangrijke onderzoeken in de afgelopen jaren is gebleken dat er sprake is van een ongekend niveau van coördinatie tussen groepen die op verschillende continenten actief zijn.
Binnen Europa is het aantal ontdekte laboratoria voor synthetische drugs, waaronder faciliteiten met industriële productiecapaciteit, aanzienlijk toegenomen. Sommige vertonen tekenen van externe technische ondersteuning of internationale banden. Jongeren worden via sociale media aangeworven en over de grenzen heen vervoerd om gewelddadige handelingen te plegen. Uit deze ontwikkelingen blijkt het aanpassingsvermogen en de meedogenloosheid van de netwerken in kwestie.
Een complexere internationale omgeving
Ook het internationale landschap verandert. Hoewel de belangrijkste cocaïneproducerende landen nog steeds Colombia, Peru en Bolivia zijn, heeft de verplaatsing van criminele activiteiten ernstige gevolgen gehad voor een aantal buurlanden, waaronder Ecuador. Moeilijk te controleren grenzen en gevestigde smokkelcorridors hebben nieuwe kwetsbaarheden gecreëerd.
Ook de situatie rond de productie van en handel in amfetamine en methamfetamine in andere regio’s, zoals het Midden-Oosten en Centraal-Azië, verandert snel, als gevolg van maar ook als drijvende kracht achter meer structurele veranderingen in specifieke landen of regio’s. De val van het Assad-regime in Syrië bracht bijvoorbeeld aan het licht in welke mate de nationale autoriteiten op het hoogste niveau bij de productie van en handel in de amfetamine Captagon betrokken waren.
Een ander voorbeeld van de wereldwijde impact van lokale beslissingen is het verbod dat het Taliban-regime in Afghanistan heeft ingesteld op de productie van opium en de waarschijnlijke gevolgen daarvan voor de Europese markt voor heroïne en synthetische opioïden. Aangenomen wordt dat een doeltreffend verbod op opium een domino-effect kan hebben in Europa. Hierdoor kan namelijk een heroïnetekort ontstaan, wat kan leiden tot een verschuiving naar het gebruik van synthetische opioïden. Dit is een groep nieuwe stoffen die in het afgelopen decennium in de VS verantwoordelijk was voor meer dan 100 000 sterfgevallen per jaar als gevolg van een overdosis.
In dit verband blijft gestructureerde internationale samenwerking van essentieel belang, zowel op politiek als op operationeel niveau. De samenwerking tussen de EU en andere regio’s in de wereld, zoals Latijns-Amerika en het Caribisch gebied, de Westelijke Balkan en Centraal-Azië, werd de afgelopen tien jaar versterkt.
De politieke dialoog met belangrijke partnerlanden, vooral rond chemische precursoren en trends op het gebied van synthetische drugs, werd verder verdiept en zal steeds belangrijker worden voor de aanpak van een sterk verweven en snel evoluerende wereldmarkt. Ook op operationeel niveau is de samenwerking geïntensiveerd, via specifieke programma’s zoals EU-ACT of El PAcCTO, maar ook tussen EU-agentschappen en partnerlanden en tussen Europese en nationale politiediensten en douanediensten.
Veranderende patronen van gezondheidsschade en sociale schade
Het veranderende drugslandschap heeft raakvlakken met bredere sociale kwetsbaarheden. Europa staat voor een acute uitdaging op het gebied van geestelijke gezondheid, vooral onder jongeren. Zelfs vóór COVID-19 was er duidelijk sprake van toenemende psychische stress; de pandemie en de daaropvolgende verstoringen in het onderwijs en het sociale leven hebben deze problemen nog versterkt. In dit verband is het gebruik van stoffen vaak een copingmechanisme.
Een bijzonder zorgwekkend probleem is cocaïneverslaving. Uit bewijsmateriaal blijkt dat er ongeveer 12-13 jaar liggen tussen het eerste gebruik en het eerste verzoek om behandeling. Aangezien cocaïne in Europa sinds zeven tot acht jaar veel gemakkelijker beschikbaar is, moeten we ons voorbereiden op een aanzienlijke stijging van de vraag naar behandeling. Europa beschikt echter nog steeds niet over erg doeltreffende behandelingsprotocollen voor cocaïneverslaving en afhankelijkheid van stimulerende middelen en evenmin over voldoende gespecialiseerde diensten. Er moet nu dringend worden geïnvesteerd in onderzoek, innovatie en dienstencapaciteit. Op dit gebied kan de EU het verschil maken.
Opioïden en synthetische opioïden blijven echter een grote bedreiging vormen. Hoewel ons gemiddelde responsniveau over het algemeen vrij goed is, zijn er aanzienlijke verschillen tussen landen en regio’s, en tussen de EU en een aantal van haar buurregio’s, zoals de landen van de Westelijke Balkan.
De belangrijkste verbeterpunten zijn de invoering en toepassing van kwaliteitsnormen voor behandeling, de ontwikkeling van meer wetenschappelijk onderbouwde preventieprogramma’s voor individuen en gemeenschappen, en het ontwerpen en uitbreiden van programma’s voor schadebeperking die beter zijn afgestemd op de huidige en toekomstige risico’s en schadepatronen.
Zo hebben acht van de 27 landen in de EU nog steeds geen maatregelen genomen voor de toediening van naloxon bij een overdosis opioïden. In een periode waarin we allemaal kijken naar de epidemie aan opioïdengerelateerde sterfgevallen in Noord-Amerika, is het legitiem om bezorgdheid te uiten. Het is echter van cruciaal belang om de juiste beslissingen te nemen in afwachting van een mogelijke uitbraak in de EU om er zo voor te zorgen dat de EU paraat staat.
De afgelopen 30-40 jaar is er in de EU opmerkelijke vooruitgang geboekt met de invoering en integratie van schadebeperking als een belangrijk principe van een modern en evenwichtig drugsbeleid. Door interventies te ontwerpen die de risico’s en schadelijke gevolgen van druggebruik verminderen, hebben deze diensten levens gered en betere leefomstandigheden geboden aan cliënten die van meet af aan centraal werden gesteld in de interventies. Als de EU klaar en voorbereid wil zijn om nieuwe uitdagingen aan te gaan, is het essentieel om drugsgebruikers en hun families bij de discussie te betrekken.
Heeft Europa de controle verloren?
De omvang van de handel en de groei van de georganiseerde misdaad roepen natuurlijk de vraag op of Europa de controle aan het verliezen is. Mijn antwoord is duidelijk: Europa heeft de strijd niet verloren. De uitdaging is echter enorm en collectieve actie is van essentieel belang.
Dit jaar markeert een belangrijke mijlpaal: de goedkeuring van het nieuwe EU-actieplan tegen drugshandel, samen met een vernieuwde EU-drugsstrategie. Met deze instrumenten worden concrete en gecoördineerde maatregelen ingevoerd, die samen met de lidstaten zijn ontwikkeld en gepaard gaan met robuuste monitoring. In heel Europa versterken havens de veiligheid en coördinatie via de Europese Havenalliantie. De gerechtelijke respons wordt versterkt, onder meer door de oprichting van gespecialiseerde rechtbanken in landen als Frankrijk en België.
Toch moeten we erkennen dat de capaciteiten van de staten onder druk zijn komen te staan. Opeenvolgende crises hebben de overheidsbegrotingen doen slinken, terwijl criminele netwerken sterker en rijker geworden zijn en onderling sterker verbonden zijn. Om dit evenwicht te herstellen, zijn aanhoudende investeringen nodig, niet alleen in rechtshandhaving, douane en justitie, maar ook in preventie, behandeling, sociale ondersteuning en gemeenschapsontwikkeling.
Versterking van de veerkracht en samenwerking
Corruptie blijft een voortdurende bedreiging. Criminele organisaties passen zich snel aan. Wanneer havens hun toegangscontrolesystemen verbeteren, verschuiven zij hun focus naar andere kritieke functies, zoals logistieke planners. In sommige landen worden justitiemedewerkers gevangenispersoneel bedreigd. Uit de ervaringen in Italië blijkt dat een sterke rechterlijke onafhankelijkheid en gespecialiseerde anti-mafiastructuren onontbeerlijk zijn om terrein terug te winnen en het vertrouwen in overheidsinstellingen te herstellen.
We moeten ook erkennen dat er in tal van Europese steden wijken zijn die al tientallen jaren te maken hebben met drugsgerelateerde problemen. De recente toename van geweld weerspiegelt vaak onderliggende sociale en economische kwetsbaarheden. Onze langetermijnstrategie moet ook de veerkracht van gemeenschappen versterken, de levensomstandigheden verbeteren en kansen bieden aan jongeren.
Vooruitblik
Brexit heeft de langdurige wetenschappelijke en operationele samenwerking verstoord, maar ik ben verheugd dat we zojuist een nieuwe bilaterale samenwerkingsovereenkomst met het Verenigd Koninkrijk hebben opgesteld. Zodra die formeel is goedgekeurd, wordt de gestructureerde samenwerking op cruciale gebieden zoals vroegtijdige waarschuwing, nieuwe drugs, schade en gemeenschapsgerichte interventies hersteld. Dit is een belangrijke stap voor beide partijen.
Aan het einde van mijn mandaat ben ik erg dankbaar voor de inzet van collega’s en partners in heel Europa en daarbuiten. Ik blijf ervan overtuigd dat Europa over de instrumenten, kennis en partnerschappen beschikt die nodig zijn om de toekomstige uitdagingen het hoofd te bieden. De dreiging die uitgaat van het moderne drugsfenomeen is veelomvattend en manifesteert zich op crimineel, sociaal en gezondheidsgebied. De aanpak ervan vereist eendracht, realisme en vastberadenheid, naast het vermogen om te innoveren en zich aan te passen.
Ons succes zal echter door meer dan middelen, instrumenten en financiering alleen worden gegarandeerd, namelijk door onze toewijding aan onze waarden en aan een samenleving die is gebaseerd op democratie en respect voor de fundamentele rechten van iedereen, inclusief mensen die middelen van welke aard dan ook gebruiken. Een samenleving waarin de mens centraal staat, die erop gericht is het welzijn van iedereen te waarborgen en die dialoog, respect en de waardering van verschillen bevordert.
Dit is waar ons Europees agentschap sinds zijn oprichting in februari 1993 als Europees Waarnemingscentrum voor drugs en drugsverslaving aan heeft bijgedragen, door de gegevens, informatie en analysen te leveren die het mogelijk maken beleid vast te stellen dat beter is onderbouwd door de wetenschap, het maatschappelijk middenveld en de stem van mensen die ervaring hebben met verslaving.
Het bevorderen en ondersteunen van beleidsvorming op basis van wetenschappelijk onderzoek betekent ook een voortdurende strijd tegen weerstand tegen verandering, onwetendheid en kwade trouw, post-truth en nepnieuws. Het siert de Europese Unie dat zij het Drugsagentschap van de EU met een nieuw en uitgebreid mandaat in het leven heeft geroepen, dat sinds 2024 van kracht is.
Het was voor mij een groot voorrecht en een eer om als uitvoerend directeur van het agentschap een bijdrage te hebben kunnen leveren aan de totstandkoming van een rechtvaardiger en effectiever Europa voor zijn burgers, besluitvormers en voor drugsgebruikers en hun families.
Ik verlaat deze functie in het vertrouwen dat het EUDA klaar staat om zijn nieuwe missie te vervullen. Ik heb er alle vertrouwen in dat mijn opvolger, Dr. Lorraine Nolan, het agentschap met succes door de volgende uitdagingen en verdere ontwikkelingen zal loodsen. Op persoonlijk vlak zal ik me blijven inzetten voor een veiliger, gezonder en veerkrachtiger Europa. Ik wil iedereen die de afgelopen tien jaar aan deze gezamenlijke missie heeft bijgedragen, hartelijk bedanken.
