När jag nu avslutar mitt tioåriga mandat som verkställande direktör vid Europeiska unionens narkotikamyndighet (EUDA) vill jag dela med mig av några personliga reflektioner om ett decennium som präglats av genomgripande förändringar. Dessa år har präglats av kriser och osäkerhet: stora terroristattacker i Europa, migrationskrisen, instabilitet i grannregionerna, brexit, covid-19-pandemin och, mer nyligen, kriget i Ukraina och andra nya geopolitiska spänningar. Var och en av dessa händelser har påverkat folkhälsan, säkerheten och den sociala sammanhållningen. Mot denna bakgrund har narkotikaproblematiken i Europa utvecklats i en takt och omfattning som jag aldrig tidigare skådat under mina 35 år inom detta område.
Ett decennium präglat av genomgripande förändringar
När jag inledde mitt mandat år 2016 var heroin fortfarande den främsta problemdrogen, och vi upptäckte ungefär två nya psykoaktiva substanser varje vecka. Innovationen inom syntetisk kemi hade redan tagit fart, men situationen är i dag radikalt annorlunda. Under de senaste 27 åren har EU:s system för tidig varning om nya psykoaktiva substanser identifierat mer än 1 000 tidigare okända substanser, och varje år dyker omkring 400–450 av dessa upp på nytt på marknaden någonstans i Europeiska unionen. Detta återspeglar den extraordinära dynamiken på den illegala narkotikamarknaden och den växande komplexiteten när det kommer till övervakning.
Den mest betydande förändringen har dock varit den exponentiella ökningen av produktion av och handel med kokain. Denna trend började ungefär samtidigt som fredsförhandlingarna i Colombia inleddes och har utvecklats till ett fenomen utan motstycke. I Europa är det i dag enklare att få tag på kokain som är både billigare och starkare än någonsin tidigare. Det faktum att kokain anländer i rekordmängder i containrar har förändrat tullmyndigheternas, de brottsbekämpande myndigheternas och de rättsliga myndigheternas arbete i grunden. Parallellt med detta har produktionen av syntetisk narkotika (amfetamin, metamfetamin och ecstasy) ökat inom EU, med stöd av internationellt anskaffade prekursorer och en alltmer sofistikerad kriminell logistik.
Denna ”hypertillgänglighet” av narkotika har bidragit till en genomgripande förändring av konsumtionsmönstren. Blandbruk har blivit normen, och gränsen mellan olaglig narkotika, icke-klassificerade substanser och läkemedelsmissbruk blir alltmer suddig. Många människor använder nu substanser, inte enbart för rekreation, utan också för att hantera stress, ångest eller prestationskrav – vilket återspeglar en bredare psykisk hälsokris som särskilt har drabbat unga människor och som förvärrades under covid-19-pandemin. Alla dessa substanser är inte narkotika, och alla är inte lika farliga, vilket innebär att vi måste ändra vårt tankesätt: för att inte betrakta alla dessa människor som brottslingar eller ”missbrukare” behöver vi en ny modell som på ett bättre sätt tar hänsyn till den alltmer komplexa situationen.
Organiserad brottslighet i förändring
Det senaste decenniet har också visat i vilken utsträckning den organiserade brottsligheten har anpassat sig, expanderat och blivit mer mångsidig. När Europa riktade det mesta av sin uppmärksamhet mot terrorismbekämpning konsoliderade de kriminella nätverken sitt inflytande. Som vi konstaterade i våra tidigare rapporter om narkotikamarknaderna i EU stod narkotikahandeln redan för minst 30 procent av den organiserade brottslighetens intäkter i Europa. Det som har förändrats är dessa organisationers omfattning och sofistikering samt deras geografiska spridning.
Kriminella grupper har globaliserat sin verksamhet och är nu verksamma samtidigt i sina ursprungsregioner, i EU:s medlemsstater och i narkotikaproducerande länder. Den kraftiga ökningen av kokain har intensifierat konkurrensen, vilket har medfört en ökning av marknadsrelaterat våld och en eskalering av den kriminella kapaciteten. En avgörande trend har varit framväxten av ”brottslighet som tjänst”, där specialiserade nätverk tillhandahåller allt från laboratoriebyggande i industriell skala till kemikalieanskaffning, logistik och våld på begäran. Betydande utredningar under de senaste åren har avslöjat en oöverträffad grad av samordning mellan grupper som är verksamma på olika kontinenter.
Inom Europa har upptäckterna av laboratorier för syntetisk narkotika – inklusive anläggningar med industriell produktionskapacitet – ökat markant. En del erhåller externt tekniskt stöd eller har internationella kopplingar. Ungdomar rekryteras via sociala medier och transporteras över gränserna för att begå våldshandlingar. Denna utveckling belyser de inblandade nätverkens anpassningsförmåga och hänsynslöshet.
En mer komplex internationell miljö
Det internationella landskapet förändras också. De viktigaste kokainproducerande länderna är fortfarande Colombia, Peru och Bolivia, men förflyttningen av den kriminella verksamheten har fått stora konsekvenser för grannländerna, däribland Ecuador. Svårkontrollerade gränser och etablerade smugglingskorridorer har skapat nya sårbarheter.
Situationen när det gäller produktion och handel med amfetamin och metamfetamin i andra regioner, såsom Mellanöstern och Centralasien, förändras också snabbt, både som en följd av och som en drivkraft för mer strukturella förändringar i specifika länder eller regioner. Till exempel avslöjade Assadregimens fall i Syrien att nationella myndigheter på högsta nivå i stor utsträckning var involverade i produktionen och handeln med ett amfetamin som benämns captagon.
Ett annat exempel på den globala inverkan av lokala beslut är talibanregimens förbud mot opiumproduktion i Afghanistan och dess troliga inverkan på den europeiska marknaden för heroin och syntetiska opioider. Man anser att effektiviteten av förbudet mot opium kan få en dominoeffekt i Europa och leda till en heroinbrist som kan resultera i en övergång till användning av syntetiska opioider, en grupp nya substanser som under det senaste decenniet har orsakat mer än 100 000 dödsfall per år i USA till följd av överdosering.
I detta sammanhang är ett strukturerat internationellt samarbete fortfarande avgörande, både på politisk nivå och på operativ nivå. Under de senaste tio åren har samarbetet mellan EU och andra regioner i världen, såsom Latinamerika och Karibien, västra Balkan och Centralasien, stärkts.
Den politiska dialogen med viktiga partnerländer – särskilt om prekursorer och trender när det gäller syntetiska droger – har fördjupats och kommer att bli allt viktigare för att hantera en sammanlänkad, snabbt föränderlig global marknad. Samarbetet på operativ nivå har också utökats genom särskilda program, såsom EU-ACT eller El PAcCTO, samt mellan EU-byråer och partnerländer och mellan europeiska och nationella polisstyrkor och tullmyndigheter.
Förändrade mönster för hälsorelaterade och sociala skador
Den föränderliga narkotikabilden sammanfaller med bredare sociala sårbarheter. Europa står inför en akut utmaning när det gäller psykisk hälsa, särskilt bland ungdomar. Redan före covid-19 var det uppenbart att den psykiska ohälsan ökade. Pandemin och de efterföljande störningarna i utbildningssystemet och det sociala livet förvärrade dessa problem. I detta sammanhang blir ofta narkotikabruk ett sätt att hantera situationen.
Ett särskilt oroande problem är kokainberoende. Det finns belägg för att det går cirka 12–13 år från den första användningen till det att man söker vård. Eftersom tillgången på kokain i Europa ökade kraftigt för sju till åtta år sedan måste vi förbereda oss på att efterfrågan på behandling kommer att öka betydligt. Europa saknar dock fortfarande allmänt effektiva behandlingsprotokoll för kokainberoende och för beroende av centralstimulerande medel och antalet specialiserade tjänster är inte tillräckliga. Det är nu brådskande att vi investerar i forskning, innovation och servicekapacitet, och det är på detta område EU kan göra skillnad.
Opioider och syntetiska opioider förblir dock ett stort hot. Även om den genomsnittliga nivån på genomförandet av åtgärder överlag är ganska god, finns det betydande skillnader mellan länder och regioner, och mellan EU och vissa av dess grannländer, såsom länderna på västra Balkan.
De viktigaste förbättringsområdena är antagandet och genomförandet av kvalitetsstandarder för behandling, utvecklingen av mer evidensbaserade förebyggande program för individer och deras samhällen samt utformningen och utvidgningen av program för skademinskning som är bättre anpassade till nuvarande och framtida risker och skador.
Till exempel har fortfarande åtta av de 27 EU-länderna inte vidtagit några åtgärder för administrering av naloxon vid opioidöverdoser. Mot bakgrund av den stora ökningen av opioidrelaterade dödsfall i Nordamerika är det legitimt att uttrycka oro, men det är avgörande att fatta rätt beslut i väntan på en liknande utveckling i EU för att säkerställa EU:s beredskap.
Anmärkningsvärda framsteg har gjorts i EU under de senaste 30–40 åren, i och med utvecklingen och införandet av skademinskning som en nyckelprincip i en modern och balanserad narkotikapolitik. Genom att utforma insatser för att minska riskerna med och de skadliga konsekvenserna av narkotikabruk har dessa tjänster räddat liv och erbjudit bättre levnadsvillkor för klienter som medvetet placerats i centrum för insatserna. Om EU vill vara redo och förberedda sig för att möta nya utmaningar är det viktigt att inkludera narkotikabrukare och deras familjer i diskussionen.
Har Europa tappat kontrollen?
Omfattningen av narkotikahandeln och den organiserade brottslighetens tillväxt väcker naturligtvis frågan om Europa håller på att tappa kontrollen. Mitt svar är tydligt: Europa har inte förlorat kampen. Men utmaningen är enorm och kollektiva åtgärder behövs.
I år har vi nått en viktig milstolpe i och med antagandet av EU:s nya handlingsplan mot narkotikahandel, samtidigt som EU:s narkotikastrategi har förnyats. Dessa instrument inför konkreta och samordnade åtgärder som har utarbetats tillsammans med medlemsstaterna och åtföljs av en noggrann övervakning. Över hela Europa stärker hamnarna säkerheten och samordningen genom den europeiska hamnalliansen. De rättsliga åtgärderna förstärks bland annat genom inrättandet av specialdomstolar i länder som Frankrike och Belgien.
Vi måste dock erkänna att den nationella kapaciteten har pressats till det yttersta. Efterföljande kriser har minskat de offentliga budgetarna, samtidigt som kriminella nätverk har blivit starkare, rikare och mer sammanlänkade. För att återställa balansen krävs långsiktiga investeringar, inte enbart inom brottsbekämpning, tullverksamhet och rättsväsende, utan också i förebyggande åtgärder, behandling, socialt stöd och samhällsutveckling.
Stärka motståndskraften och samarbetet
Korruption är fortfarande ett bestående hot. Kriminella organisationer anpassar sig snabbt – när hamnarna skärper sina tillträdeskontrollsystem flyttar de sitt fokus till andra viktiga roller, såsom logistikplanerare. I vissa länder har rättsväsendets och fängelsernas personal utsatts för hot. Erfarenheterna från Italien visar att en starkt oberoende rättsväsen och specialiserade organisationer för bekämpning av maffian är oumbärliga för att återta territorium och återuppbygga förtroendet för offentliga institutioner.
Vi måste också erkänna att många europeiska städer har stadsdelar som har haft narkotikarelaterade problem i årtionden. Den senaste tidens eskalering av våld återspeglar ofta underliggande sociala och ekonomiska sårbarheter. Att stärka samhällets motståndskraft, förbättra levnadsvillkoren och erbjuda möjligheter till ungdomar måste ingå i vår långsiktiga strategi.
Framtidsutsikter
Brexit störde det långvariga vetenskapliga och operativa samarbetet, men jag är glad över att vi nu har utarbetat ett nytt bilateralt samarbetsavtal med Förenade kungariket. När det väl har godkänts formellt kommer det att återupprätta ett strukturerat samarbete inom viktiga områden, såsom tidig varning, nya former av narkotika, skador och samhällsbaserade insatser, vilket är ett viktigt steg för båda sidor.
När jag nu avslutar mitt mandat är jag djupt tacksam för engagemanget från kollegor och partner i och utanför Europa. Jag är övertygad om att Europa har de verktyg, den kunskap och de partnerskap som krävs för att möta de utmaningar som ligger framför oss. Det moderna narkotikafenomenet utgör ett komplext hot med kriminella, sociala och folkhälsomässiga dimensioner. För att hantera det krävs enighet, realism och beslutsamhet, samt förmåga att förnya sig och anpassa sig.
Men det är inte bara resurser, verktyg och finansiering som kommer att avgöra om vi lyckas eller ej. Vi måste även stå upp för våra värderingar och för en samhällsmodell som bygger på demokrati och respekt för allas grundläggande rättigheter, inklusive människor som brukar någon form av narkotika. En sådan modell sätter människan i centrum, syftar till att säkerställa allas välbefinnande och främjar dialog, respekt och värdet av vår mångfald.
Sedan myndigheten inrättades som Europeiska centrumet för kontroll av narkotika och narkotikamissbruk i februari 1993, har EUDA bidragit till detta arbete genom att tillhandahålla data, information och analyser som möjliggör förandet av en politik som underbyggs av vetenskap, civilsamhället och röster från människor med erfarenhet av missbruk.
Att främja och stödja evidensbaserat beslutsfattande är en ständig kamp mot förändringsmotstånd, okunnighet och illvilja, post-sanning och falska nyheter. Europeiska unionen ska vara stolt över inrättandet av Europeiska unionens narkotikamyndighet, med dess nya och utökade mandat, som är verksam sedan 2024.
Det har varit ett privilegium och en stor ära för mig att tjänstgöra som myndighetens verkställande direktör och att få bidra till arbetet med att skapa ett rättvisare och effektivare Europa för medborgarna och beslutsfattarna samt för de människor som använder narkotika och deras familjer.
Jag lämnar denna roll med visshet om att EUDA är redo att fullgöra sitt nya uppdrag, och jag är övertygad om att min efterträdare, dr Lorraine Nolan, kommer att leda myndighetens arbete på ett framgångsrikt sätt inför kommande utmaningar och vidare utveckling. På ett personligt plan kommer jag att fortsätta att stödja insatser för att skapa ett säkrare, hälsosammare och mer motståndskraftigt Europa, och jag vill framföra mitt uppriktiga tack till alla som har bidragit till detta gemensamma uppdrag under det senaste decenniet.
