Kończąc dziesięcioletnią kadencję dyrektora wykonawczego Agencji Unii Europejskiej ds. Narkotyków (EUDA), chcę podzielić się osobistymi refleksjami na temat dekady naznaczonej głębokimi przemianami. Ostatnie lata upłynęły pod znakiem kryzysów i niewiadomych, do których należały: poważne ataki terrorystyczne w Europie, kryzys migracyjny, niestabilności w sąsiednich regionach, brexit, pandemia COVID-19, a ostatnio wojna w Ukrainie i inne nowe napięcia geopolityczne. Każde z tych zdarzeń miało wpływ na zdrowie publiczne, bezpieczeństwo i spójność społeczną. W tym kontekście zjawisko narkotyków w Europie zmieniało się w tempie i skali, jakich nie zaobserwowałem w ciągu 35 lat pracy w tej dziedzinie.
Dekada wielkich zmian
Kiedy rozpocząłem swoją kadencję w 2016 r., głównym problemem narkotykowym była nadal heroina. Wykrywaliśmy też około dwóch nowych substancji psychoaktywnych tygodniowo. Chociaż tempo innowacji w chemii syntetycznej już wtedy wzrastało, obecnie sytuacja wygląda zupełnie inaczej. W ciągu ostatnich 27 lat dzięki unijnemu systemowi wczesnego ostrzegania o nowych substancjach psychoaktywnych zidentyfikowano ponad 1 000 nieznanych wcześniej substancji, a każdego roku około 400–450 z nich ponownie pojawia się na rynku w którymś z państw członkowskich Unii Europejskiej. Odzwierciedla to nadzwyczajną dynamikę rynku niedozwolonych środków odurzających oraz rosnącą złożoność zjawisk, które musimy monitorować.
Najistotniejszą zmianą jest jednak gwałtowny wzrost produkcji kokainy i handlu nią. Tendencja ta wykształciła się mniej więcej w czasie negocjacji pokojowych w Kolumbii i przerodziła w bezprecedensowe zjawisko. Kokaina jest dziś w Europie bardziej dostępna, tańsza i silniejsza niż kiedykolwiek wcześniej. Przywóz rekordowych ilości kokainy w kontenerach zasadniczo zmienił środowisko operacyjne organów celnych, organów ścigania i organów sądowych. Równolegle wzrosła produkcja narkotyków syntetycznych (amfetaminy, metamfetaminy, ekstazy) w UE, wspierana przez prekursory chemiczne pozyskiwane na rynku międzynarodowym i ułatwiana przez coraz bardziej wyrafinowaną logistykę przestępczą.
Ta „hiperdostępność” narkotyków przyczyniła się do radykalnej zmiany wzorców konsumpcji. Politoksykomania stała się normą, a granica między niedozwolonymi środkami odurzającymi, substancjami niesklasyfikowanymi i lekami używanymi niezgodnie z przeznaczeniem zaciera się coraz bardziej. Wiele osób używa obecnie substancji psychoaktywnych nie tylko w celach rekreacyjnych, lecz także by poradzić sobie ze stresem, lękiem lub presją związaną z wydajnością – wskazuje to na szerszy kryzys zdrowia psychicznego, który dotknął szczególnie osoby młode, a okres pandemii COVID-19 jeszcze go zaostrzył. Nie wszystkie z tych substancji są narkotykami i nie wszystkie są równie niebezpieczne, co oznacza, że musimy zmienić podejście: nie możemy uznać wszystkich tych ludzi za przestępców lub „narkomanów”. Potrzebujemy zatem nowego modelu, który lepiej uwzględni sytuację w jej rosnącej złożoności.
Ewolucja przestępczości zorganizowanej
Ostatnia dekada pokazała też, jak bardzo przestępczość zorganizowana dostosowała się, jak mocno się rozrosła i zróżnicowała. Kiedy znaczna część uwagi Europy skupiała się na zwalczaniu terroryzmu, siatki przestępcze umacniały swoje wpływy. Jak wykazaliśmy w naszych pierwszych raportach o rynku narkotyków w UE, nielegalny obrót środkami odurzającymi stanowił już co najmniej 30% dochodów z przestępczości zorganizowanej w Europie. Zmieniła się skala działania i stopień zaawansowania tych organizacji oraz ich zasięg geograficzny.
Grupy przestępcze zglobalizowały swoją działalność i obecnie działają jednocześnie w regionach pochodzenia, w państwach członkowskich UE oraz w krajach produkujących narkotyki. Gwałtowny wzrost liczby osób używających kokainy doprowadził do zaostrzenia konkurencji, co pociągnęło za sobą wzrost przemocy na rynku i zwiększenie zdolności przestępczych. Przełomową tendencją jest pojawienie się „usługi przestępczej”, w ramach której wyspecjalizowane sieci zapewniają wszystko, od budowy laboratoriów na skalę przemysłową po zakup substancji chemicznych, logistykę i przemoc na żądanie. W ostatnich latach przeprowadzono szeroko zakrojone dochodzenia, które ujawniły bezprecedensowy poziom koordynacji działań między grupami działającymi na różnych kontynentach.
W Europie znacznie wzrosła wykrywalność laboratoriów produkujących narkotyki syntetyczne, w tym zakładów o przemysłowych mocach produkcyjnych. Niektóre z tych laboratoriów wykazują oznaki zewnętrznego wsparcia technicznego lub powiązań międzynarodowych. Młodzi ludzie są rekrutowani za pośrednictwem mediów społecznościowych i przewożeni przez granice w celu popełnienia aktów przemocy. Zmiany te uwidaczniają zdolność adaptacyjną i bezwzględność tych sieci.
Bardziej złożone otoczenie międzynarodowe
Zmienia się również sytuacja na arenie międzynarodowej. Chociaż głównymi krajami produkującymi kokainę są nadal Kolumbia, Peru i Boliwia, przenoszenie działalności przestępczej wywiera głęboki wpływ na kraje sąsiednie, w tym Ekwador. Trudne do kontrolowania granice i utrwalone szlaki przemytu doprowadziły do powstania nowych słabych punktów.
Sytuacja dotycząca produkcji amfetaminy i metamfetaminy oraz handlu tymi środkami w innych regionach, takich jak Bliski Wschód i Azja Środkowa, również szybko ewoluuje, co jest wynikiem bardziej strukturalnych zmian w poszczególnych krajach lub regionach albo czynnikiem napędzającym te zmiany. Na przykład upadek reżimu Baszszara al-Asada w Syrii ujawnił znaczący stopień zaangażowania władz krajowych najwyższego szczebla w produkcję amfetaminy o nazwie „captagon” i w handel tym środkiem.
Innym przykładem globalnego wpływu lokalnych decyzji jest wprowadzony przez reżim talibów w Afganistanie zakaz produkcji opium oraz prawdopodobny wpływ tego zakazu na europejski rynek heroiny i opioidów syntetycznych. Uważa się, że skuteczność zakazu dotyczącego opium może wywołać w Europie efekt domina, gdyż może spowodować niską dostępność heroiny, co z kolei mogłoby doprowadzić do przejścia na stosowanie syntetycznych opioidów – grupy nowych substancji, które w ciągu ostatniej dekady w USA odpowiadały za ponad 100 000 zgonów z przedawkowania rocznie.
W tym kontekście zorganizowana współpraca międzynarodowa pozostaje niezbędna, zarówno na płaszczyźnie politycznej, jak i operacyjnej. W ciągu ostatnich 10 lat zacieśniono współpracę między UE a innymi regionami świata, takimi jak Ameryka Łacińska i Karaiby, Bałkany Zachodnie i Azja Środkowa.
Dialog polityczny z kluczowymi krajami partnerskimi – w szczególności na temat prekursorów chemicznych i tendencji w zakresie narkotyków syntetycznych – pogłębia się i będzie miał coraz większe znaczenie dla rozwiązania problemu wzajemnie połączonego, szybko zmieniającego się rynku światowego. Zintensyfikowano również współpracę na szczeblu operacyjnym za pośrednictwem konkretnych programów, takich jak EU-ACT lub El PAcCTO, a także między agencjami UE a krajami partnerskimi oraz między europejskimi i krajowymi siłami policyjnymi i organami celnymi.
Zmieniające się wzorce szkód zdrowotnych i społecznych
Zmieniająca się sytuacja narkotykowa krzyżuje się z szerszymi problemami społecznymi. Europa stoi w obliczu pilnych wyzwań związanych ze zdrowiem psychicznym, zwłaszcza wśród osób młodych. Już przed pandemią COVID-19 obserwowano wzrost poziomu stresu psychicznego; pandemia i związane z nią zakłócenia w edukacji i życiu społecznym pogłębiły te problemy. W tym kontekście używanie substancji nierzadko staje się mechanizmem radzenia sobie z problemami.
Szczególnie niepokojącym problemem jest uzależnienie od kokainy. Dane wskazują, że między pierwszym użyciem a pierwszym zgłoszeniem się na leczenie mija około 12–13 lat. Dostępność kokainy w Europie wzrosła od siedmiu do ośmiu lat temu, dlatego też musimy przygotować się na znaczny wzrost zapotrzebowania na leczenie. W Europie nadal jednak brakuje powszechnie skutecznych protokołów leczenia uzależnienia od kokainy i środków pobudzających oraz nie ma wystarczającej liczby wyspecjalizowanych placówek. Inwestowanie w badania, innowacje i potencjał usługowy jest obecnie sprawą pilną i właśnie w tym obszarze UE może odegrać znaczącą rolę.
Opioidy i syntetyczne opioidy nadal stanowią jednak poważne zagrożenie. O ile średni poziom udzielania pomocy jest ogólnie dość dobry, o tyle istnieją znaczne różnice między krajami i regionami, a także między UE a niektórymi jej sąsiadami, takimi jak kraje Bałkanów Zachodnich.
Główne obszary wymagające poprawy to przyjęcie i wdrożenie standardów jakości leczenia, opracowanie programów profilaktycznych opartych w większym stopniu na dowodach naukowych i skierowanych do jednostek i ich społeczności oraz opracowanie i rozszerzenie programów ograniczania szkód, lepiej dostosowanych do obecnych i przyszłych zagrożeń i szkód.
Na przykład osiem z 27 państw UE nadal nie przyjęło żadnych środków dotyczących podawania naloksonu w przypadku przedawkowania opioidów. W sytuacji, gdy wszyscy obserwujemy trwającą epidemię zgonów związanych z opioidami w Ameryce Północnej, wyrażanie obaw jest uzasadnione, ale podjęcie właściwych decyzji przed ewentualną epidemią w UE ma kluczowe znaczenie dla zadbania o gotowość Unii.
W ciągu ostatnich 30–40 lat w UE osiągnięto znaczący postęp dzięki wprowadzeniu i uwzględnieniu redukcji szkód jako kluczowej zasady nowoczesnej i zrównoważonej polityki w dziedzinie narkotyków. Opracowanie działań prowadzących do zmniejszenia ryzyka i szkodliwych skutków używania narkotyków sprawiło, że usługi te ratowały życie i zapewniały lepsze warunki życia osobom, które z założenia znalazły się w centrum tych działań. Jeśli UE chce być gotowa i przygotowana na nowe wyzwania, niezbędne będzie włączenie do dyskusji osób używających narkotyków i ich rodzin.
Czy Europa straciła kontrolę?
Skala nielegalnego obrotu środkami odurzającymi i wzrost przestępczości zorganizowanej sprawiają, że nasuwa się pytanie: czy Europa traci kontrolę nad sytuacją? Moja odpowiedź jest jednoznaczna: Europa nie przegrała tej bitwy. Wyzwanie jest jednak ogromne i konieczne jest podjęcie wspólnych działań.
W tym roku nastąpiło ważne wydarzenie: przyjęcie nowego europejskiego planu działania przeciwko nielegalnemu obrotowi środkami odurzającymi oraz odnowionej strategii UE w dziedzinie narkotyków. Instrumenty te wprowadzają konkretne i skoordynowane środki, opracowane wspólnie z państwami członkowskimi i objęte rygorystycznym monitorowaniem. W całej Europie porty zwiększają bezpieczeństwo i koordynację za pośrednictwem sojuszu portów europejskich. Wzmacniane są działania wymiaru sprawiedliwości, w tym ustanawianie wyspecjalizowanych sądów w krajach takich jak Francja i Belgia.
Niemniej musimy przyznać, że możliwości pastw zostały nadwyrężone. Kolejne kryzysy spowodowały zmniejszenie budżetów publicznych, podczas gdy siatki przestępcze stały się silniejsze, bogatsze i mocniej wzajemnie powiązane. Przywrócenie równowagi w tej sytuacji będzie wymagało ciągłych inwestycji nie tylko w egzekwowanie prawa, w organy celne i wymiar sprawiedliwości, lecz także w profilaktykę, leczenie, wsparcie społeczne i rozwój społeczności.
Wzmocnienie odporności i współpracy
Stałym zagrożeniem pozostaje korupcja. Organizacje przestępcze szybko się dostosowują: gdy porty zaostrzają systemy kontroli dostępu, organizacje przekierowują uwagę na inne kluczowe funkcje, takie jak planiści logistyczni. W niektórych krajach pracownicy wymiaru sprawiedliwości i służby więziennej byli przedmiotem gróźb. Doświadczenia Włoch pokazują, że silna niezależność sądownictwa i wyspecjalizowane struktury antymafijne są niezbędne do odzyskania terytorium i odbudowy zaufania do instytucji publicznych.
Musimy również zdać sobie sprawę, że w wielu europejskich miastach są dzielnice, które od dziesięcioleci borykają się z problemami związanymi z narkotykami. Niedawny wzrost przemocy często odzwierciedla ukryte słabości społeczne i gospodarcze. Wzmocnienie odporności społeczności, poprawa warunków życia i zapewnienie możliwości młodym ludziom muszą być częścią naszej długoterminowej strategii.
Patrząc w przyszłość
Brexit zakłócił długotrwałą współpracę naukową i operacyjną, ale cieszę się, że zakończyliśmy już prace nad treścią nowej umowy o współpracy dwustronnej ze Zjednoczonym Królestwem. Po jej formalnym zatwierdzeniu umowa ta przywróci ustrukturyzowaną współpracę w kluczowych obszarach, takich jak wczesne ostrzeganie, nowe narkotyki, szkody i interwencje na poziomie społeczności lokalnych, co jest ważnym krokiem dla obu stron.
Kończąc kadencję, jestem głęboko wdzięczny za zaangażowanie współpracowników i partnerów z całej Europy i spoza niej. Jestem przekonany, że Europa dysponuje narzędziami, wiedzą i partnerstwami niezbędnymi do stawienia czoła przyszłym wyzwaniom. Zagrożenie związane ze współczesnym zjawiskiem narkomanii ma wiele aspektów: kryminalnych, społecznych i związanych ze zdrowiem publicznym. Rozwiązanie tego problemu wymaga jedności, realistycznego spojrzenia i determinacji, a także zdolności do wprowadzania innowacji i dostosowywania się.
To, co zagwarantuje nam sukces, wykracza jednak daleko poza zasoby, narzędzia i finansowanie. Będzie to zobowiązanie wobec naszych wartości, wobec modelu społeczeństwa opartego na demokracji i poszanowaniu podstawowych praw wszystkich ludzi, w tym osób używających wszelkiego rodzaju substancji psychoaktywnych. Model, który stawia człowieka w centrum uwagi, którego celem jest zapewnienie dobrostanu wszystkich i który promuje dialog, szacunek i wartość różnic.
Właśnie do tego przyczynia się nasza europejska agencja od momentu jej utworzenia jako Europejskiego Centrum Monitorowania Narkotyków i Narkomanii w lutym 1993 r. – dostarcza dane, informacje i analizy, które umożliwiają przyjmowanie strategii politycznych opartych w większym stopniu na wiedzy naukowej, opiniach społeczeństwa obywatelskiego i głosach osób doświadczających uzależnienia.
Promowanie i wspieranie kształtowania polityki opartej na dowodach naukowych to nieustanna walka z oporem wobec zmian, z ignorancją i złym nastawieniem, z postprawdą i fałszywymi informacjami. Na pochwałę zasługuje fakt, że Unia Europejska utworzyła Europejską Agencję ds. Narkotyków, której powierzono nowe, rozszerzone uprawnienia – agencja ta działa od 2024 r.
Pełnienie funkcji dyrektora wykonawczego agencji oraz wnoszenie wkładu w budowanie bardziej sprawiedliwej i efektywnej Europy dla jej obywateli, decydentów oraz osób używających narkotyków i ich rodzin było dla mnie wielkim zaszczytem i przywilejem.
Odchodzę ze stanowiska z przekonaniem, że EUDA jest gotowa do wypełnienia swojej nowej misji, i wierzę, że moja następczyni, dr Lorraine Nolan, z powodzeniem poprowadzi agencję przez kolejne wyzwania i dalsze przemiany. Osobiście będę nadal wspierać działania na rzecz budowania bezpieczniejszej, zdrowszej i bardziej odpornej Europy i składam serdeczne podziękowania wszystkim, którzy przyczynili się do realizacji tej wspólnej misji w ciągu ostatniej dekady.
